II OSK 3458/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 273/19 w sprawie ze skargi H. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. nr 2049/18 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od H. T. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 273/19 uwzględnił skargę H. T. (dalej skarżący) i uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r., nr 2049/18 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia 21 października 2016 r., nr 279/16 umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie wybudowania wału ziemnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., nr 244/2017 utrzymał w mocy tę decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 830/17 uchylił jednak obie te decyzje. Wskutek ponownego rozpoznania sprawy PINB postanowieniem z dnia 26 września 2018 r., nr 183/18 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wału ziemnego o długości ok. 103 m wzdłuż południowej granicy, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w określonym terminie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. MWINB postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej zwanej ustawą), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Przypomniał następnie, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 10 marca 2015 r. oraz 20 czerwca 2016 r. ustalono, że przy granicy z działką budowlaną nr [...] i [...] istnieje "nasyp ziemny", na którym widać ślady torowiska drogowego. Jest to nieutwardzona droga dojazdowa do pola rolnego. Przy tej drodze na działce o nr [...] istnieje rozlewisko (bagno). Faktyczna wysokość nasypu wynosi ok. 2,5 m licząc od strony bagna, zaś od strony sąsiednich nieruchomości ok. 1,75 m., natomiast jego długość to ok. 90 m. W ocenie organu II instancji PINB prawidłowo zakwalifikował opisany obiekt, jako budowlę ziemną tj. obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy, a nadto na taki charakter obiektu wskazał także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. Ponadto potwierdził, że budowa wału ziemnego została zakończona po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie obecnie obowiązującej ustawy tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ocenę tę oparł na oświadczeniu J. S. - właściciela sąsiedniej działki nr ewid. [...] złożonym do protokołu rozprawy z dnia 29 lipca 2018 r. "(...) wał ziemny został wybudowany wiosną 2012 roku". Mając na względzie, że budowla jaką jest wał ziemny wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę MWINB podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z tego obowiązku, co podkreślił również WSA w Warszawie, uznając to za okoliczność bezsporną. Potwierdza to także odpowiedź Starosty [...] na zapytanie skierowane przez PINB w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r. Tym samym, zdaniem organu II instancji, zasadne było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 ustawy. Rozpoznając wniesioną przez skarżącego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji uwzględniły zarówno ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Sądu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 830/17. Poprawnie ustaliły zarówno stan faktyczny sprawy, w tym również datę powstania wału ziemnego, jak i dokonały należytej subsumpcji prawnej tak ustalonego stanu rzeczy. W ocenie Sądu błąd, który popełnił PINB wydając postanowienie nr 183/18 polegał na tym, że nie można wstrzymać robót budowlanych, które już zostały wykonane. Powołując art. 48 ust. 2 wyjaśnił, że dyspozycja tego przepisu jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych; wstrzymać można tylko te roboty budowlane, które nie zostały już wykonane. Nie można natomiast wstrzymać - ani faktycznie, ani prawnie - robót już wykonanych. Sąd zauważył, że z akt sprawy oraz ustaleń organów, opisanych w uzasadnieniach obu postanowień wynika, że w dniu orzekania przez PINB roboty budowlane przy wale ziemnym były już wykonane, co potwierdzają protokoły oględzin, dokonanych na nieruchomości skarżącego. Sąd opowiedział się za poglądem, że istotą postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 ustawy jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót budowlanych - jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, że wstrzymanie wykonywania robót budowlanych, które już zostały wykonane, stanowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 2 ustawy, który stanowi dla organu nadzoru budowlanego uprawnienie wstrzymania robót budowlanych, ale wyłącznie będących w trakcie wykonywania. Jednocześnie stwierdził, że prawidłowo PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia oznaczonych w sentencji postanowienia dokumentów. Ponadto wskazał, że MWINB, który wydał zaskarżone postanowienie w postępowaniu odwoławczym również podkreślał w uzasadnieniu tego orzeczenia, że roboty budowlane przy wale ziemnym zostały zakończone, wskazując dodatkowo na wyjaśnienia pozwalające na ustalenie daty budowy (2012 r.). Dlatego też naruszył nie tylko art. 48 ust. 2 ustawy, ale również art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego częściowo błędne zastosowanie. Organ II instancji powinien był uchylić postanowienie PINB w tej części, w której wstrzymał on prowadzenie zakończonych już robót budowlanych i utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji w zakresie nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia określonych w postanowieniu dokumentów. Nie podzielając pozostałych zarzutów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając do w całości. Powołując art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 ustawy poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, iż w przypadku stwierdzenia zakończenia robót budowlanych organ nie powinien wydawać postanowienia o wstrzymaniu robót a jedynie nałożyć obowiązek dostarczenia dokumentów wskazanych w ust. 3 tego przepisu. Na podstawie tego zarzutu organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie przy uznaniu przez Sąd istnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W obu przypadkach zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył, iż strona skarżąca wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wskazał, że jedyną podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia było zaakceptowanie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji, że dopuszczalne było wydanie w trybie art. 48 ust. 2 ustawy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w stosunku do już wykonanych robót budowlanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można kwestionować prawidłowości wstrzymania robót budowlanych postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy w stosunku do już wykonanych robót budowlanych. Wstrzymanie robót budowanych (kiedy nie są już prowadzone) przez organ, jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie, można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma pewności, czy - gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych - inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2 ustawy, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy (patrz: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, Wydanie 2 Lexis Nexsis Warszawa 2014 r., str. 622 oraz wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 894/15, LEX nr 2248142). Stanowisko to jest w pełni podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Prawidłowo natomiast Sąd I instancji uznał, że zarówno organy nadzoru budowlanego jak i sąd rozpoznający sprawę zgodnie z art. 153 p.p.s.a. były związane stanowiskiem tj. oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 830/17. To właśnie w tym wyroku przesądzona została kwestia, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny obiekt jako budowlę ziemną tj. obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy. Skoro tak, to obiekt taki powstaje w wyniku wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy.). Budowa i prawidłowość prowadzenia robót budowlanych podlegają zaś w zakresie ich poprawności nadzorowi organu nadzoru budowlanego, sprawowanemu na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 84 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 1 i 2 ustawy. Zasadnie Sąd I instancji przyjął także, że prawidłowo organy ustaliły datę powstania wału ziemnego oraz fakt, że skarżący nie dysponował pozwoleniem na jego budowę, co z kolei pozwoliło na wdrożenie procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy i uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.