I OSK 189/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 668/22 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 27 czerwca 2022 r. nr Rep.1009/RL/20 w przedmiocie zaopiniowania stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów części działki oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 668/22, oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 27 czerwca 2022 r. nr Rep.1009/RL/20 w przedmiocie zaopiniowania stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów części działki. Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy powołały się wyłącznie na fakty wynikające z opinii biegłego. Bez znaczenia więc jest to, że dowód ten został sporządzony w postępowaniu karnym, którego przedmiot jest zupełnie odmienny od rozpoznawanej sprawy. Kolegium nie pominęło stanowiska biegłego, który stwierdził, że ze względu na rodzaj i ilość nielegalnie składowanych odpadów, nie stanowią one zagrożenia dla życia i zdrowia człowieka, nie powodują zniszczeń "w znacznych rozmiarach" w świecie roślinnym i zwierzęcym. Oceniło jednakże, że powodują istotne obniżenie jakości ziemi, gdyż na skutek wymywania były źródłem emisji do gruntu różnego rodzaju substancji chemicznych, związków i pierwiastków. Nie mniej jednak - zdaniem Sądu - brak zagrożenia dla życia i zdrowia człowieka czy zniszczeń w znacznych rozmiarach w świecie roślinnym i zwierzęcym, nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że grunt, na którym znajdowały się ujawnione odpady, nie został przez nie zanieczyszczony. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. coraz art. 151 p.p.s.a. w zw. żart. 106 § 1 i 4 w zw. z art. 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") przez uznanie, że opinia organu działającego w ramach współdziałania może być oparta na kryteriach subiektywnych, podczas gdy powinna być ona wyrażana z uwzględnieniem zasady legalizmu oraz w granicach przyznanych ustawą kompetencji (właściwości) organu współdziałającego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez pominięcie, że zgodnie z art. 106 k.p.a. postępowanie wyjaśniające jest prowadzone wyjątkowo i z uwzględnieniem właściwości organu wydającego opinię; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. 106 § 4 w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że organ współdziałający może opierać się na opiniach biegłych dopuszczonych w innych postępowaniach; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. a80 k.p.a. przez oparcie opinii na akcie oskarżenia oraz opinii biegłego dopuszczonego w postępowaniu przygotowawczym, podczas gdy są to dowody pochodzące ze wstępnego stadium postępowania karnego i jako takie nie mogą być pośrednio wykorzystane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a.; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez wydanie opinii w oparciu o treść nieostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] znak RGGIOS.6236.1.2019; 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 28 października 2022 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409; dalej: "u.g.r.i.l. ") w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. przez: a. błędną wykładnię i przyjęcie, że wójt opiniując sprawę dotyczącą stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, może wyrazić subiektywną opinię; b. błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia Wójta może dotyczyć kwestii wykraczających poza kompetencje tego organu; 3. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o: 1) uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie; 2) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, w myśl art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wszystko jest rolą skarżącego. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zrzutach naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty należy rozpoznać rozpoczynając od zarzutów naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w świetle art. 22 ust. 2 pkt 3 u.g.r.i.l. decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii m.in. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stąd wnika, iż kontrolowana w niniejszej sprawie opinia wydawana jest w sytuacji, kiedy organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie takiej opinii. Opinia taka jest wydawana w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a., wskazującym w § 5, iż zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z powyższego wynika, iż organ współdziałający (opiniujący) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę, w drodze decyzji administracyjnej. Należy również zaznaczyć, że przepis art. 22 ust. 2 pkt 3 u.g.r.i.l. nie wymaga formy uzgodnienia, lecz opinii. Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający, różni się zasadniczo w zakresie wywoływania skutków od niewiążącej opinii. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem z 27 czerwca 2022 r. nr Rep.1009/RL/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 20 maja 2020 r., którym postanowiono negatywnie zaopiniować stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów części działki nr [...] (aktualnie [...]), obręb [...], gmina [...], na której prowadzone było wydobycie kruszywa naturalnego, po rekultywacji przedmiotowej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie ma podstaw do uchylania niniejszego rozstrzygnięcia. Natomiast skarżący kasacyjnie wskazał, że wójt opiniując sprawę dotyczącą stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, nie może wyrażać subiektywnej opinii. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie i w pełni podziela ocenę Sądu I instancji. Trafnie bowiem wskazano, że niewątpliwie organ współdziałający powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę. Jeżeli badając sprawę pod kątem ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów organ współdziałający oparł się na materiałach zgromadzonych w postępowaniu prokuratorskim, to znaczy, że w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ współdziałający, nie można temu organowi postawić zarzutu uchybień proceduralnych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 847/15 publik. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ opiniujący był uprawniony do wyrażenia swojego stanowiska w przedmiocie ograniczenia lub utraty wartości przedmiotowych gruntów i zostało ono wyrażone w oparciu o znane mu z urzędu materiały zgromadzone w sprawie przez organy ścigania. Nie było jego zadaniem poczynienie szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Organem właściwym do rozpatrzenia tej kwestii będzie dopiero Starosta i ewentualnie organ rozpatrujący odwołanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 2 ust. 2 u.g.r.i.l. tj. w sprawie wydania decyzji w przedmiocie rekultywacji terenu. Rekapitulując, skoro wydanie postanowienia jest powiązane z koniecznością zasięgnięcia opinii Wójta, a tak też uczynniono w niniejszej sprawie, nie można powiedzieć, że w jakikolwiek sposób został naruszony art. 22 ust. 2 pkt 3 u.g.r.i.l., bowiem organy działały w ramach przyznanych im kompetencji. Dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadny. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane przez skarżącego kasacyjnie, w gruncie rzeczy zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, wyrażonego w ten sposób, że stwierdzono, iż organy działały zgodnie z prawem opierając się opinii biegłego sporządzanej na potrzeby postępowania karnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Z art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocenę tego materiału również należy uznać za prawidłową. Jest ona zgodna z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego i nie nosi ona cech dowolności. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji jest oceną błędną. W konsekwencji, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i w oparciu o te dokonały kwalifikacji prawnej zrealizowanego obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami takimi mogą też być dowody zgromadzone w innym postępowaniu administracyjnym jak też w postępowaniu karnym lub cywilnym. Organy administracji mogą wykorzystywać te dowody w swoim postępowaniu i nie ma konieczności ich powtarzania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy mogły oprzeć się na opinii pochodzącej w innego postępowania. Reasumując zarzuty naruszenia przepisów postępowania także okazały się być bezzasadne. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.