II SA/Bd 892/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Lubiewo z dnia 18 lutego 2022 r. nr XLIV/322/2022 w przedmiocie wysokości ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniach pożarniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. U z a s a d n i e n i e: Uchwałę Nr XLIV/322/2022 z dnia 18 lutego 2022 roku w sprawie wysokości ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym, Rada Gminy Lubiewo (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), zwaną dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), zwaną dalej: "u.o.s.p.", uchwaliła, że: § 1. Ustalić ekwiwalent pieniężny dla członków jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Lubiewo: 1) uczestniczących w działaniu ratowniczo - gaśniczym w wysokości 20 zł za każdą godzinę akcji ratowniczej, 2) uczestniczących w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę w wysokości 10 zł za każdą efektywną godzinę szkolenia. § 2. Wykonanie uchwały powierzyć Wójtowi. § 3. Traci moc uchwała Nr XXXIX/285/2021 Rady Gminy w Lubiewie z dnia 28 października 2021 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 15 u.o.s.p., członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Wójta w porozumieniu z Komendantem Gminnym, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala, nie rzadziej niż raz na dwa lata, rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Tucholi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa art. 15 ust 1 i 2 u.o.s.p., poprzez : - ustalenie ekwiwalentu pieniężnego dla członków jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych w sytuacji kiedy ustawa pozwala na przyznanie ekwiwalentu strażakowi ratownikowi OSP, - przyznanie ekwiwalentu na udział w działaniu ratowniczo gaśniczym ( § 1 pkt 1 uchwały ) i szkoleniu pożarniczym, co nie wypełnia dyspozycji art. 15 ustawy gdzie ustawodawca przyjął, że ekwiwalent przysługuje za udział działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, - wskazanie, że ekwiwalent przysługuje za każdą godzinę akcji ratowniczej i efektywną godzinę szkolenia co pozostaje w opozycji do uregulowania art. 15 ust 2 u.o.s.p. gdzie przyjęto, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, - ograniczenie kręgu organizatorów szkolenia do Straży Pożarnej i gminy, za uczestnictwo w którym przysługuje ekwiwalent, - zaniechanie uregulowania przyznania ekwiwalentu za udział w ćwiczeniach. W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje: Lektura ustępu 1 ustawy prowadzi do wniosku, że ekwiwalent należy się strażakowi ratownikowi OSP, a nie członkom OSP jak to przyjęła Rada Gminy w Lubiewie. Pojęcie "strażaka ratownika OSP" jest węższe niż pojęcie "członek ochotniczej straży pożarnej" ( por: rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 21 marca 2022r PN.4131.141.2022). Ekwiwalent przysługuje, jak wynika z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., za cztery rodzaje aktywności: - uczestnictwo w działaniu ratowniczym, - uczestnictwo w akcji ratowniczej, - uczestnictwo w szkoleniu, - uczestnictwo w ćwiczeniu Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa wyraźnie rozróżnia pojęcia "działanie ratownicze" i "akcja ratownicza" czyniąc to w art. 2 i przyznając im przymiot definicji legalnych. Rada Gminy z kolei przyznała uprawienia do ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczo - gaśniczym i szkoleniu pożarniczym. Tym samym Rada z jednej strony wyszła poza dyspozycje art. 15, a z drugiej strony nie uregulowała wysokości ekwiwalentu za udział w ćwiczeniach ( por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 14 marca 2022r PN-II.4131.83.2022). Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały stanowi rażące naruszenie prawa. Niezależnie od powyższe wyeksponować w tym miejscu należy błędne zapisy regulujące czas za jaki, zdaniem Rady, przysługuje ekwiwalent. Wbrew zapisom ustawowym przyjęto zasadę, że ekwiwalent przysługuje za każdą godzinę akcji ratowniczej i efektywną godzinę szkolenia, podczas, gdy ustawa przyjmuje, iż należy się on za każdą rozpoczętą godzinę naliczaną od zgłoszenia wyjazdu jednostki OSP. Jednocześnie Rada bez upoważnia ustawowego zawęziła prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym przez Państwowa Straż Pożarną lub gminę w sytuacji, gdy ustawa nie przyznaje gminie prawa dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15. Ilość ujawnionych uchybień, z których każde stanowi rażące naruszenie prawa nie pozwala na podjęcie działań innych aniżeli zmierzających do wyeliminowania błędnej uchwały z obrotu prawnego. Powołując się na powyższe jak i podniesione argumenty wnoszę o stwierdzenie nieważności całości uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że uchybienia, które zaistniały w zaskarżonym akcie prawnym nie kwalifikują uchwały, jako dotkniętej istotnym naruszeniem prawa w zakwestionowanym w skardze zakresie. Wobec powyższego nie powinna być ona uznana za nieważną. Ponadto stwierdzono, że organ podjął już stosowne działania, których zwieńczeniem będzie przyjęcie nowej uchwały w zaskarżonym zakresie w dniu 15 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwaną dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) - zwaną dalej: "u. s. g." , zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Jak wskazano wyżej, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Lubiewo z dnia 18 lutego 2022 roku w sprawie wysokości ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 ust. 2 i art. 48 u.o.s.p. Zgodnie z tymi przepisami strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu Łub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Jak trafnie podkreślił skarżący Prokurator, omawiany przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p., posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "członek jednostek ochotniczych straży pożarnych", użytym w zaskarżonej uchwale. Co więcej pojęcie "strażak ratownik OSP" jest pojęciem węższym od użytego w uchwale pojęcia "członek jednostek ochotniczych straży pożarnych", co wynika z art. 8 u.o.s.p. Przepis ten wyszczególnia warunki, po spełnieniu których strażak OSP, staje się strażakiem ratownikiem OSP. W konsekwencji powyższego uchwała uregulowała warunki przyznania ekwiwalentu dla innej grupy zawodowej, niż wynika to z delegacji ustawowej. Oznacza to objęcie zaskarżoną regulacją niewłaściwej grupy podmiotowej. Zasadnym okazał się też zarzut tyczący się wadliwej materii przedmiotowej zaskarżonej regulacji. Jak słusznie wskazał Prokurator, z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., wynika, że ekwiwalent przysługuje za cztery rodzaje aktywności: -uczestnictwo w działaniu ratowniczym,-uczestnictwo w akcji ratowniczej, - uczestnictwo w szkoleniu oraz - uczestnictwo w ćwiczeniu. Dwa z tych określeń zostały w art. 2 u.o.s.p., zdefiniowane, tj. "działanie ratownicze" i "akcja ratownicza". Tymczasem w zaskarżonej uchwale przyznano uprawnienia do ekwiwalentu za udział w: - w "działaniu ratowniczo – gaśniczym" oraz w "szkoleniu pożarniczym". Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że Rada Gminy z jednej strony wyszła poza dyspozycje art. 15 u.o.s.p., a z drugiej strony nie uregulowała wysokości ekwiwalentu za udział w ćwiczeniach. Za zasadny należało również uznać zarzut Prokuratora, że wbrew regulacji ustawowej w zaskarżonym akcie przyjęto zasadę, że ekwiwalent przysługuje za każdą godzinę akcji ratowniczej i efektywną godzinę szkolenia, podczas, gdy u.o.s.p., przyjmuje, iż należy się on za każdą rozpoczętą godzinę naliczaną od zgłoszenia wyjazdu jednostki OSP. W sposób nieuprawniony organ bez upoważnia ustawowego zawęził prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym przez Państwowa Straż Pożarną lub gminę w sytuacji, gdy ww. ustawa nie przyznaje gminie prawa dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15. Powyższe uchybienia powodują, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie u.o.s.p., (ustawy kompetencyjnej), tak w omówionym aspekcie podmiotowym i przedmiotowym regulacji. Tymczasem, co trzeba wyraźnie podkreślić, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, jak w przedmiotowej sprawie, oznacza to przekroczeniem kompetencji, a więc istotne naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc się do wywodu organu związanego z informacją, że podjął on już stosowne działania, których zwieńczeniem będzie przyjęcie nowej uchwały w zaskarżonym zakresie w dniu 15 września 2022 r., należy wskazać, że Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Do dnia wejścia w życie kolejnej zapowiadanej przez organ uchwały, zaskarżona uchwała mogła stanowić podstawę władczych działań podjętych wobec jej adresatów. Aktom normatywnym powszechnie obowiązującym przysługuje wszak domniemanie legalności. Nieistotne przy tym jest, czy rzeczywiście do takich działań doszło. Utrata mocy obowiązującej uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do zniweczenia możliwości zaskarżenia takiej uchwały do sądu, czy też, w konsekwencji, do bezprzedmiotowości orzekania w przedmiocie zgodności takiej uchwały z prawem. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby nieobowiązująca na dzień orzekania przez sąd I instancji uchwała nie mogła być stosowana nie tylko w teraźniejszości lub przyszłości, ale i przeszłości. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 października 2011r., sygn. akt IV SA/Wr 374/11 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.