II GSK 594/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej C.Sp. z o.o. Sp. k. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 296/22 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. Sp. k. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2022 r. nr SKO Gd/3244/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz C. Sp. z o.o. Sp. k. w G. kwotę 3 550,- (trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r., o sygn. akt III SA/Gd 296/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę C. Sp. z o.o. Sp. kom. w G. (dalej jako: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/3244/21, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny. 1.1. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wymierzył Stronie (wówczas "A. Sp. z o.o. Sp. kom.) karę pieniężną w wysokości 68 227,20 zł za zajęcie w dniach 11 lipca - 10 grudnia 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w Gdańsku (działka nr [...] obręb [...]), poprzez umieszczenie dwóch jednostronnych banerów reklamowych oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej "A." Sp. z o.o. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 11 lipca 2019 r. podczas kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego powyższej ulicy poprzez umieszczenie dwóch jednostronnych banerów reklamowych o treści "[...]" o powierzchni 14,40 m² każdy (łącznie 28,80 m²). Ujawniona reklama umieszczona pomiędzy drzewami miała wymiary 1,80 m x 8,00 m, łącznie 14,40 m², a baner umieszczony na metalowej konstrukcji miał wymiary 1,80 m x 8,00 m, łącznie 14,40 m². Do protokołu kontroli z dnia 11 lipca 2019 r. dołączono dokumentację fotograficzną wraz z mapą potwierdzającą umieszczenie powyższych reklam w pasie drogowym, wydruk strony internetowej www.[...].pl, która widniała na przedmiotowych banerach i inne dokumenty. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 30 lipca, 8 sierpnia oraz 13 sierpnia i 10 grudnia 2019 r. potwierdziły dalsze umieszczenie przedmiotowych reklam w pasie drogowym. W dniu 17 lipca 2020 r. organ I instancji przeprowadził pomiary reklam za pomocą dalmierza Leica Disto S910, które potwierdziły prawidłowość wcześniejszych pomiarów wykonanych. Szczegółowo opisano pomiary odległości, dokonane dalmierzem Leica Disto S910 oraz miarką, elementów zagospodarowania pasa drogowego, na których umieszczone były reklamy, potwierdzając prawidłowość dokonanych wcześniej pomiarów. Kolejna wizja dokonana w dniu 17 lutego 2021 r. ujawniła brak banerów. 1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w opisanym na wstępie wyroku oddalił skargę Spółki i wyjaśnił, że w sprawie zaistniały podstawy do wymierzenia Spółce kary za zajęcie pasa drogowego. Zaakceptowano ustalenie, że przedmiotowe banery zajmowały pas drogowy ulicy [...] w Gdańsku, co potwierdzają zdjęcia załączone do protokołu z kontroli, oględziny oraz dane z map ewidencyjnych i brak jest zgody na zajęcie pasa drogowego we wskazanym w decyzji okresie. Kontrole zostały przeprowadzone w dniach 11 lipca, 30 lipca, 8 sierpnia, 13 sierpnia oraz 10 grudnia 2019 r., co było wystarczające do przyjęcia okresu zajęcia pasa drogowego. Spółka nie wskazała, aby reklamy wisiały tylko w wymienionych dniach i jako pozbawione racjonalnych podstaw uznano zdejmowane i ponownie ich zakładane. Za prawidłowe Sąd pierwszej instancji uznał dokonane pomiary banerów i użycie urządzenia w postaci dalmierza, zaznaczając, że powierzchnie banerów przyjęto z korzyścią dla Skarżącej, w korelacji do danych z pierwszego pomiaru. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji pisma organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2020 r., w którym organ ten stwierdził wprost, że "baner reklamowy wykonany został z tkaniny z tworzywa sztucznego" i stwierdzenie przez WSA, że "w realiach sprawy nie ma bowiem mowy o tym, aby sporne banery traktować jako tkaniny", w sytuacji gdy WSA winien wydać wyrok na podstawie akt sprawy bez pomijania istotnej części tych akt i tym samym oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach, tj. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy; 2) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegających na niedokonaniu w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że pomiar banerów reklamowych został dokonany prawidłowo, podczas gdy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna doprowadzić organ II instancji do wniosku, że rzeczony pomiar winien zostać powtórzony przynajmniej z uwagi na brak dokonania pomiaru banera zawieszonego na konstrukcji stalowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem od jego powierzchni naliczono połowę kary pieniężnej; 3) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu z dokumentu tj. pisma z dnia 21 lutego 2022 r. wydanego z up. Prezesa Głównego Urzędu Miar, z którego treści wynika jednoznacznie, że przyrządy do pomiaru długości tkanin podlegają prawnej kontroli metrologicznej w zakresie legalizacji ponownej; 4) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez Spółkę w skardze na decyzję organu II Instancji w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji; 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez Spółkę w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia; 6) art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało uznaniem, że dokonany w dniu 17 lipca 2020 r. pomiar przestrzeni pomiędzy drzewami oraz konstrukcji stalowej, które według organu II instancji zajmowane były przez banery reklamowe, był zgodny z przepisami cytowanej ustawy, podczas gdy zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu, pomiar powinien obejmować powierzchnię reklamy, jako składnika niezbędnego do ustalenia wysokości kary pieniężnej; 7) art. 2 pkt 1 i art. 43 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało aprobatą Sądu pierwszej instancji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych przez osoby nieuprawnione, podczas gdy powyżej cytowane przepisy nakładają obowiązek posiadania uprawnień zawodowych w zakresie geodezyjnych pomiarów podstawowych i redakcji map; 8) art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. prawo o miarach (Dz. U. z 2019 r., poz. 541 ze zm.) i § 5 pkt 7 Rozporządzenia Ministra rozwoju i finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2017 r., poz. 885), poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że: a) pomiar banera reklamowego nr 1, wykonanego z tkaniny, zawieszonego pomiędzy drzewami przy ul. [...], w dniu 11 lipca 2019 r. bez narzędzi umożliwiających określenie powierzchni tej reklamy został dokonany prawidłowo; b) brak dokonania pomiaru banera reklamowego nr 2, zawieszonego na konstrukcji metalowej przy ul. [...], w dniu 11 lipca 2019 r. oznacza, że jest on tej samej wielkości co baner reklamowy nr 1 i uznanie za czynność dokonaną prawidłowo; c) użycie dalmierza Leica Disto S910 do pomiaru przestrzeni pomiędzy drzewami oraz konstrukcji metalowej w dniu 17 lipca 2020 r., było wystarczające, podczas gdy pomiar winien być dokonany przy użyciu przyrządu do pomiaru długości tkanin, podlegającego prawnej kontroli metrologicznej w zakresie legalizacji ponownej. Wobec powyższych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. 2.2. Organ odwoławczy nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., które dotyczą naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli postępowania dowodowego jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego. 3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zasadności nałożenia kary pieniężnej za zajęcie przez Spółkę pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 11 lipca - 10 grudnia 2019 r., w związku z usytuowaniem reklam w pasie drogowym ul. [...] w Gdańsku, co potwierdziły kontrole przeprowadzone w dniach: 11 lipca, 30 lipca, 8 sierpnia, 13 sierpnia oraz 10 grudnia 2019 r. Z akt sprawy wynika, że banery były umocowane do drzewa, jak i do konstrukcji stalowej, reklamując prowadzoną przez Skarżącą kasacyjnie działalność oraz wskazywały drogę do miejsca prowadzenia działalności. W skardze kasacyjnej Spółka zakwestionowała m.in. prawidłowość pomiarów banera reklamowego dokonanych przy użyciu dalmierza Leica Disto S910 oraz wykonywanie pomiarów przestrzeni pozostałych po zdjęciu banerów, które miały być wykonane z tkaniny z tworzywa sztucznego, co ujęto jako naruszenie reguł postępowania dowodowego określonych w Kp.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 ustawy prawo o miarach. W kwestii prawidłowości dokonanych pomiarów spornych banerów i użytego do tego przyrządu w skardze kasacyjnej sformułowano także zarzuty naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 6 prawa o miarach i § 5 pkt 7 Rozporządzenia Ministra rozwoju i finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego w niniejszej sprawie podczas rozpraw w dniu 29 września 2022 r. i 3 listopada 2022 r. wobec powyższego nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez "dokonanie dowolnej oceny dowodu z dokumentu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji użycie dalmierza Leica Disto S910 do pomiaru przestrzeni pomiędzy drzewami oraz konstrukcji metalowej w dniu 17 lipca 2020 r., było wystarczające. Natomiast Skarżąca uważa, że przyrząd do pomiaru winien podlegać poprawnej kontroli metrologicznej w zakresie legalizacji i powołała się w tym zakresie na pismo z dnia 21 lutego 2022 r. Prezesa Głównego Urzędu Miar. Z akt sprawy wynika, że banery zostały zmierzone miarą, a następnie po ich usunięciu został użyty dalmierz Leica Disto S910 do pomiaru przestrzeni pomiędzy drzewami. Odnosząc się do pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 21 lutego 2022 r., dotyczącego niewydawania upoważnienia do ponownej legalizacji, Sąd pierwszej instancji uznał, że Strona wyprowadza z tego pisma nieprawidłowe wnioski, ale nie wskazano jakie są właściwe. Przepisy prawa o miarach w zakresie, w jakim odnoszą się do przyrządów pomiarowych używanych oraz urzędowych czynności pomiarowych, wykonywanych przez organy administracji publicznej inne niż organy administracji miar, mogą mieć zastosowanie do tych pierwszych organów, o ile organy te wprowadzają tego rodzaju przyrządy do użytkowania lub użytkują je w celu wykonywania zadań publicznych. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w wynikach wykładni językowo-systemowej przepisów ustawowych i podustawowych prawa metrologicznego. I tak stosownie do art. 8 ust. 1 prawa o miarach przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane: 1) w ochronie zdrowia, życia i środowiska, 2) w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, 3) w ochronie praw konsumenta, 4) przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, 5) przy dokonywaniu kontroli celno-skarbowej, 6) w obrocie - i są określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, podlegają prawnej kontroli metrologicznej. W przedmiotowej sprawie w toku kontroli w postępowaniu administracyjnym organy obu instancji oparły swoje ustalenia na pomiarach wykonanych m.in. przy użyciu dalmierza Leica Disto S910. Przy czym w aktach sprawy brak jest dokumentu dotyczacego legalizacji powyższego urządzenia i nie sposób przyjąć w sposób jednoznaczny, że dokonane przy jego użyciu pomiary są w pełni prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest dopuszczalna próba sanowania istotnych i mogących mieć wpływ na wynik sprawy uchybień procesowych kontrolowanych organów w zakresie ustalania stanu faktycznego przez pomijanie badania kwestii legalizacji urządzeń zastosowanych w sprawie do pomiarów, które są istotnym elementem i mają istotny wpływ na wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania należało wyjaśnić te kwestię najpóźniej przed Sądem pierwszej instancji w celu usunięciu obiektywnych wątpliwości co do legalności ustalenia stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Wobec braku pełnego stanowiska WSA co do zakresu zastosowania przepisów ustawy prawo o miarach w kontekście legalizacji dalmierza Leica Disto S910, nie sposób uznać, że kontrola zaskarżonych decyzji została przeprowadzona prawidłowo, z zachowanie dyspozycji z art. 134 § 1 P.p.s.a. Zbadania wymagała poruszona w piśmie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 21 lutego 2022 r., procedura legalizacji ponownej przyrządu pomiarowego znajdującego się w użytkowaniu, która dokonywana jest co do zasady wielokrotnie na wniosek użytkownika (także organów administracji), m.in. ze względu na ustalone okresy ważności poprzedniej legalizacji ponownej (art. 8k ust. 2 pkt 1 prawa o miarach) oraz w przypadku zmiany miejsca użytkowania, w którym była dokonana legalizacja (art. 8k ust. 2 pkt 4 prawa o miarach). Powyższe oznacza, że każdorazowa zmiana lokalizacji przyrządu pomiarowego w powyższym zakresie wymaga przeprowadzenia następczo kolejnej legalizacji ponownej. Zagadnienie to nie zostało wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, mimo przedłożenia przez Spółkę pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 21 lutego 2022 r., którym organy nie mogły dysponować. Zgodnie z art. 8n ust. 4 prawa o miarach legalizacja traci ważność w przypadku: 1) stwierdzenia, że przyrząd pomiarowy przestał spełniać wymagania; 2) uszkodzenia przyrządu pomiarowego; 3) uszkodzenia albo zniszczenia cechy legalizacji lub cechy zabezpieczającej; 4) zmiany miejsca instalacji lub użytkowania przyrządu pomiarowego, w którym legalizacja była wykonana. Z przepisu powyższego wynika m.in. obowiązek użytkownika urządzenia pomiarowego, w tym właściwego organu administracji, dokonującego pomiaru za pomocą urządzenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 prawa o miarach, do poddania urządzenia pomiarowego podlegającego prawnej kontroli metrologicznej, którego legalizacja ponowna utraciła ważność (np. z tej przyczyny, że przyrząd pomiarowy przestał spełniać wymagania techniczne i metrologiczne, albo z tego powodu, że doszło do zmiany miejsca użytkowania przyrządu pomiarowego, w którym legalizacja była wykonana), procedurze ponownej legalizacji, przy czym organ ten z urzędu musi uwzględniać zaistnienie przesłanek utraty ważności legalizacji, a więc m.in. ma obowiązek ciągłego czuwania, aby użytkowany przyrząd pomiarowy spełniał prawnie określone wymagania techniczne i metrologiczne (art. 4 pkt 8 prawa o miarach), co uzasadnia także konieczność przestrzegania wytycznych producenta urządzenia oraz związanej z danym przyrządem instrukcji jego obsługi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji winien odnieść się do wymagań technicznych i metrologicznych dla urządzeń pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas tego rodzaju kontroli, a także wynikających z przepisów warunków właściwego stosowania tych przyrządów, których adresatami są również organy administracji publicznej, będące użytkownikami przyrządów pomiarowych. Przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być legalnie wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane przez organy administracji publicznej w toku wykonywania zadań publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 prawa o miarach, tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu, ważną legalizację lub decyzję o uznaniu dokumentów potwierdzających dokonanie prawnej kontroli metrologicznej przyrządu pomiarowego przez właściwe zagraniczne instytucje metrologiczne (art. 8a ust. 1 i 2 prawa o miarach) oraz jeżeli zostały zachowane określone, na podstawie art. 9a pkt 1 prawa o miarach, warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz miejsc umieszczania na nich cech legalizacji i zabezpieczających. Ponadto organy administracji publicznej użytkujące urządzenia pomiarowe, o których mowa w art. 8 ust. 1 prawa o miarach, mają prawny obowiązek uwzględniania z urzędu utraty z mocy samego prawa ważności legalizacji, z przyczyn wskazanych w art. 8n ust. 4 prawa o miarach. Powyższe uwagi są kluczowe w kontekście poddawanej przez Skarżącą kasacyjnie pod wątpliwość legalizację dalmierza Leica Disto S910. Nie sposób bagatelizować obowiązku uwzględniania przez organy administracji publicznej w toku użytkowania przyrządów pomiarowych prawnej kontroli metrologicznej, w szczególności w kontekście ewentualnych błędów pomiaru w określonych dopuszczalnych granicach, pomimo formalnej ważności legalizacji urządzenia pomiarowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji winien zatem odnieść się do kwestii formalnych związanych z przyjęciem jako miarodajnych jedynie wskazań legalizowanych urządzeń pomiarowych. W tym stanie rzeczy wobec braku pełnej oceny przydatności i legalizacji dalmierza Leica Disto S910 do wykonania spornych pomiarów niemożliwe jest uznanie, że kontrola przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji była pełna. Powyższe zasadnymi czyni zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasad postępowania z K.p.a. w powiązaniu z przepisami P.p.s.a. 3.2. Odnosząc się do powołanego w skardze kasacyjnej art. 133 § 1 P.p.s.a. należy zauważyć, że przepis ten obliguje sąd administracyjny do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Nie oznacza to jednak, że sąd administracyjny na podstawie tych akt czyni określone ustalenia faktyczne. Przeciwnie, fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalają organy administracji, a rzeczą sądu administracyjnego jest tylko zbadanie, czy przy ustalaniu tych faktów wymienione organy przestrzegały prawa, a zwłaszcza, czy postępowały zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie dowodowe. W przypadku Sądu pierwszej instancji rozpoznającego niniejszą sprawę można więc mówić jedynie o zaaprobowaniu ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, utrwalonych i przedstawionych w aktach sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do tej kwestii, rozpatrywany z uwzględnieniem powyższego zastrzeżenia, nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Wbrew bowiem stanowisku Spółki Sąd pierwszej instancji nie pominął istotnej części akt i nie czynił własnych ustaleń w sprawie. Określenie użyte w zaskarżonym wyroku, że samego banera nie można traktować jako tkaniny (samej w sobie bez treści) nie świadczy o pominięciu części akt, czy sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że baner jest wykonany z tkaniny z tworzywa sztucznego. Nie jest bowiem kluczowe w niniejszej sprawie z jakiego materiału (tkaniny naturalnej czy sztucznej, czy tworzywa sztucznego) powstał sporny baner, ponieważ nie ma to istotnego wpływu na wysokość spornej kary. 3.3. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie z akt sprawy nie wynika, aby pomiary przeprowadzone w ramach kontroli w dniach: 1 lipca, 30 lipca, 8 sierpnia, 13 sierpnia oraz 10 grudnia 2019 r. zostały zrealizowane przez osoby nieuprawnione. Osoby te nie wykonywały bowiem prac geodezyjnych, czy pomiarów geodezyjnych, o których mowa w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach art. 2 pkt 1 i art. 43 pkt 1 prawa geodezyjnego. Wobec powyższego zarzuty w tym zakresie nie mogły być skuteczne. 3.4. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. W niniejszej sprawie Spółka podważała przed WSA prawidłowość pomiarów dokonanych przy użyciu dalmierza Leica Disto S910. Przeprowadzając zatem pełną kontrolę decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, należało uwzględnić także ten aspekt. Wobec powyższego zarzut uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznano za zasadny. 3.5. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu należało oczekiwać od WSA, że uzasadnienie wyroku będzie zawierało stanowisko w sprawie w kontekście podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym zakresie sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie do końca odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem winno zawierać stanowisko WSA co do pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 21 lutego 2022 r. i legalizacji użytego dalmierza Leica Disto S910. Wobec ujawnionych wadliwości proceduralnych przedwczesne jest odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności obrazy prawa materialnego ustawy o drogach publicznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny i dokona pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie powyżej wskazanym. 3.6. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Spółki i uchylił zaskarżony wyrok w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz Skarżącej, na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). M. Bejgerowska D. Dąbek M. Kamiński