I OSK 2111/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O., D.S., A.D. i M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1680/20 w sprawie ze skargi J.O., D.S., A.D. i M.B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DO.7614.368.2020.AS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1680/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.O., A.D., D.S., M.B. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DO.7614.368.2020.AS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddalił skargę Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: J.O., D.S.. A.D. oraz M.B., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: -przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7. art. 10 § 1. 76, 77 § 1. 78 § 1 i 86 oraz art. 136 kpa poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra, bowiem organ rozpoznając odwołanie Skarżących naruszył prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przepisów określających zasady jego prowadzenia i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie; - przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). poprzez jego zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pomimo niespełnienia normatywnych przesłanek wynikających z przedmiotowego przepisu, doszło do nabycia prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w [...], wykazanego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 na mapie sytuacyjnej nieruchomości zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych zajętej pod ul. [...] według stanu na dzień 31.12.1998 r., z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku. Mając na uwadze powyższe skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z dnia 22 lipca 2020 roku na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 czerwca 2020 r. DO.7614.368.2020.AS poprzez uwzględnienie skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 17 czerwca 2020 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 kwietnia 2016 r., nr 1496/2016, ewentualnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, których kumulatywne wystąpienie umożliwia przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są: - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną; - władanie tą nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa bądź też jednostkę samorządu terytorialnego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że urządzenie drogi powinno nastąpić przed dniem 1 stycznia 1999 r. Pojęcie władania nieruchomością nie zostało w ustawie zdefiniowane. Władanie nieruchomością oznacza wykonywanie względem nieruchomości czynności faktycznych, w tym zarówno polegających na zmianie parametrów drogi lub instalowaniu w niej określonych urządzeń, jak i czynności zachowawcze (np. sprzątanie drogi, jej odśnieżanie itp.). Wskazać należy, że nie ma znaczenia, czy droga publiczna została urządzona na całości, czy też na części nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2671/12, pub. CBOSA), jednakże treść art. 73 ustawy wskazuje na to, że chodzi o władanie całą nieruchomością a nie jedynie jej fragmentem, na którym urządzona jest droga. Jeżeli więc określona nieruchomość zajęta została pod drogę publiczną jedynie w części, to stwierdzenie jej nabycia na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jest możliwe wówczas, gdy wykazane zostanie, iż podmiot ów władał nie tylko częścią na której usytuowana została droga lecz całą nieruchomością. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku własność osób fizycznych, oraz że na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1988 roku Nr 17, poz.186), ulica [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła drogę lokalną miejską. W ocenie Sądu I instancji o zajęciu działki pod drogę publiczną świadczy mapa sytuacyjna nieruchomości według wykazu powierzchni zajętych pod drogę gminną na dzień 31 grudnia 1998 r wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę uprawnionego M.M. Z mapy tej wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. [...]), była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Mapa ta została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 grudnia 2015 r. pod nr P.1465.2015.18239. Niewątpliwie zatem stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa. Z kolei wskazując na władanie publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotową działką Sąd I instancji wskazał na umowę powierniczą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. wraz z aneksem Nr [...] (wynikającym z § 2 ust 1 tej umowy), dotyczącą zastępstwa inwestorskiego na eksploatację oświetlenia, znaków i słupków przeszkodowych na ulicach gminnych, z której to umowy wynika, że w pasie drogowym ul. [...] przed 1998 r. znajdowało się oświetlenie uliczne, utrzymywane na zlecenie Gminy [...], przez Zarząd Dróg Miejskich w [...]. Sąd I instancji powołał się również na oświadczenie Koordynatora Pracy Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2013 r., znak UD-XIIIWIR.7211.139.2013.RSA, zgodnie z którym ul. [...] według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. posiadała nawierzchnię z ,,trylinki", zaś wzdłuż ulicy ułożona była sieć kanalizacyjna, gazowa oraz oświetlenie uliczne, które w 1998 r. zostało zmodernizowane. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza wymienionych dowodów prowadzi do wniosku, iż ustalenia na jakich oparty został zaskarżony wyrok znajdują potwierdzenie w materiale zgromadzonym w sprawie. W szczególności nie budzi wątpliwości, że działka nosząca aktualnie nr [...] była zajęta pod drogę publiczną. Świadczy o tym nie tylko wspomniana wyżej mapa, lecz również to, że działka ta jest położona jest w ciągu działek o charakterze drogowym, przylegających, podobnie, jak działka [...] do nieruchomości zabudowanych położonych przy ulicy [...]. Działka o nr [...] stanowi naturalną kontynuację pasa drogowego wyznaczanego przez te działki. Przy takim usytuowaniu spornego gruntu nie sposób przyjąć, że pas drogowy biegnący wzdłuż ulicy [...] w tym miejscu został przerwany i znacznie zwężony. Nie przeczy tym ustaleniom wskazany przez skarżących kasacyjnie fakt, że na tej działce został urządzony ogólnodostępny parking. Położenie parkingu przy urządzonej jezdni, w ciągu działek stanowiących pas drogowy, nawet jeżeli został urządzony przez poprzedników prawnych skarżących (brak jest na to jednak jakichkolwiek dowodów), nie oznacza, że terenu tego nie zalicza się do pasa drogowego. Wręcz przeciwnie parking pozostaje w związku funkcjonalnym z drogą. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby użytkowanie parkingu zostało przez nich w jakikolwiek sposób ograniczone lub że dostęp do parkingu był limitowany. Również definicja legalna ujętą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu na dzień 1 stycznia 1999 r., wskazywała jednoznacznie, iż parking lub zatoka postojowa mogły stanowić część pasa drogowego. Wbrew zarzutom skargi władztwo nad działkami gruntu zajętymi pod drogę publiczną potwierdza umowa powiernicza Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. wraz z aneksem Nr [...] (wynikającym z § 2 ust 1 tej umowy) . W wykazie ulic objętych umową widnieje również ulica [...]. Jest to jak należy przypuszczać jedna z umów związanych z zarządzaniem drogą publiczną, i dotyczy głównie konserwacji i naprawy sieci urządzeń elektrycznych posadowionych w ciągu drogi. Oznacza ona również, że pasem drogowym w ciągu ulicy [...] władała gmina. Gmina była również odpowiedzialna za utrzymanie drogi w należytym stanie, zgodnie z jej przeznaczeniem również przez 1999 r. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zostały bowiem wykazane wszystkie wymagane tym przepisem przesłanki uprawniające organ do stwierdzenia na bycia nieruchomości z mocy prawa. Nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7. art. 10 § 1. 76, 77 § 1. 78 § 1 i 86 oraz art. 136 kpa. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania ustaleń Sądu I instancji co do zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998r. oraz władania nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane spełnienie powyższych przesłanek na konkretnej nieruchomości tj. działce nr [...]. Skarga kasacyjna podnosi szereg okoliczności mających świadczyć o tym, iż przedmiotowa działka nie stanowi drogi. Okoliczności te nie zostały jednak poparte jakimikolwiek dowodami, pozwalającymi zakwestionować stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji, a wynikający z dokumentów. Pas drogowy, jak wskazano wyżej to nie tylko jezdnia, ale wszystko to, co znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy, a więc także miejsca postojowe czy zatoka parkingowa, jeżeli jest przeznaczona do powszechnego korzystania. Elementy infrastruktury drogowej mogą znajdować się również po przeciwnej stronie ulicy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie oznacza to jednak wyłączenia działek położonych po przeciwnej stronie jezdni z pasa drogowego. Z tych względów podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, że na działce (pasie drogowym) nie zostały posadowione pewne elementy infrastruktury drogowej, nie oznacza że nie pozostaje ona w związku funkcjonalnym z drogą. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Przepis art. 80 nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Jest ona przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi. (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 470). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić organom, ani Sądowi I instancji dowolności w ocenie materiału dowodowego. Okoliczność zajęcia działki nr [...] pod drogę wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, natomiast faktu tego nie podważają gołosłowne twierdzenia skarżących ograniczające się w istocie do zaprzeczania faktom i ustaleniom organów i następnie Sądu I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał procesową podstawę skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwioną. Powyższa ocena zdeterminowała również ocenę w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd i instancji art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.