II SA/Wr 594/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. w W. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2022 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala sprzeciw. Zaskarżoną przez P. sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca") decyzją z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. E. "O." (dalej: "stowarzyszenie") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej jako: PINB) z [...] 2022 r. (nr [...]) umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci PLAY nr SWI 3013 zlokalizowanej na budynku Kościoła NMP Królowej Polski w Ś. przy ul. I. P. [...] na działce nr [...], obręb 0001, os. M., bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia – uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt administracyjnych decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 30 XII 2021 r. do PINB wpłynął wniosek stowarzyszenia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie nielegalnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na budynku Kościoła NMP Królowej Polski w Ś. przy ul. I. P. [...] na działce nr [...], obręb 0001. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, o czym zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 17 I 2022 r. W tej samej dacie PINB wydał postanowienie nr [...], którym postanowił dopuścić stowarzyszenie do udziału na prawach strony w wprowadzonym postępowaniu. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania PINB wezwał jednocześnie skarżącą do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, zwłaszcza w zakresie legalności budowy przedmiotowej stacji bazowej. Skarżąca w odpowiedzi wyjaśniła, że zakres pracy obejmował jedynie instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także powiązanego funkcjonalnie osprzętu i urządzeń zasilających na istniejącym obiekcie budowlanym. Oświadczyła też, że prace zostały wykonane w miesiącu V 2021 r., a wysokość instalowanych urządzeń nie przekracza 3 metrów, wobec czego ich wykonanie nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zarazem skarżąca wyjaśniła, że właścicielem infrastruktury pasywnej tj. antenowych konstrukcji wsporczych, znajdujących się na budynku kościoła z dniem 1 X 2021 r. jest O. T. P. Sp. z o.o. w W., natomiast właścicielem urządzeń telekomunikacyjnych i instalacji technicznych pozostaje skarżąca. Jednocześnie przekazano PINB: zgłoszenie instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne z dnia 18 V 2021 r. przyjęte przez Starostę Ś. w dniu 21 V 2021 r. oraz dokumentację techniczno-formalną antenowych konstrukcji wsporczych dla stacji SWI3013A z 25 III 2021 r. oraz kwalifikację przedsięwzięcia z V 2021 r. W dniu [...] 2022 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji PINB opisał zrealizowaną stację bazową oraz zakres prac opierając się w tym zakresie na przedłożonej przez skarżącą dokumentacji techniczno-formalnej. W decyzji powołano m.in. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) dalej: "PB", wyjaśniając, że roboty budowlane dotyczyły instalowania urządzeń radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, co nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. PINB przyjął też, że skoro z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jej budowa nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co obligowało do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. DWINB, po rozpoznaniu odwołania stowarzyszenia, uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej oceniono wydaną przez PINB decyzję jako przedwczesną. W pierwszej kolejności DWINB podkreślił, że na etapie pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono oględzin ani kontroli wykonanych robót budowlanych. Wobec tego nie ustalono samodzielnie, jakie rzeczywiście roboty budowlane zostały wykonane tj. w obiekcie kościoła czy może też na budynku kościoła. Nie ustalono również tego, z jakich konkretnie części składa się przedmiotowa stacja bazowa. DWINB stwierdził również brak jakiejkolwiek oceny i analizy inwestycji pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem DWINB w sprawie – w razie ustalenia, że stacja bazowa powstała w przeważającej części wewnątrz obiektu, tj. wieży kościoła, zastosowanie znajdą przepisy art. 50-51 PB, a nie art. 48 PB, bowiem wystąpi tu przypadek przebudowy obiektu budowlanego. DWINB sformułował także krytyczną ocenę jakoby w sprawie doszło jedynie do zainstalowania urządzeń konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych. Zdaniem DWINB w niniejszej sprawie wykonane prace mają charakter budowy obiektu budowlanego. Mając bowiem na uwadze zakres tych robót (obejmujący anteny sektorowe, anteny radioliniowe, urządzenia sterujące, odgromniki, wsporniki, punkty asekuracyjne, rozdzielnicę TBSB) oraz fakt, że były wykonane w jednym czasie, doprowadziły one do powstania obiektu budowlanego: budowli jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej stanowiąca całość techniczno-użytkową, która co prawda składa się z takich elementów jak wymienione w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit.a PB, jednak nie można tego utożsamiać z instalowaniem urządzeń. Końcowo DWINB zauważył, że PINB nie dokonał analizy przedmiotowej stacji bazowej w kontekście przepisów środowiskowych, tj. ustawy z dnia 27 IV 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029). Sprzeciw od decyzji DWINB wniosła skarżąca zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy. Wniesiono o uchylenie decyzji DWINB i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca zarzuciła decyzji odwoławczej automatyzm w stosowaniu prawa, prowadzący do przyjęcia, że niezależnie od szczegółowych założeń technicznych projektu inwestycja tego rodzaju wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Tymczasem zdaniem skarżącej z art. 3 ust. 3 PB wprost wynika, że urządzenie techniczne stanowi budowlę wyłącznie wówczas, gdy jest urządzeniem "wolnostojącym", czyli cechującym się dylatacją od innych obiektów budowlanych. Przedmiotowa inwestycja zdaniem skarżącej nie jest budowlą, gdyż nie została w sposób wyraźny wymieniona we wspomnianym przepisie ani nie jest podobna do żadnej ze wskazanych w tym przepisie prawnym budowli. Do sprzeciwu skarżąca załączyła opinię prawną, wskazującą, że w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej, instalowanych na istniejących obiektach, zasadą jest wykonywanie ich na podstawie zgłoszenia (jeśli ich wysokość przekracza 3 m) lub bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia (jeśli ich wysokość nie przekracza 3 m). W odpowiedzi na sprzeciw DWINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej jako – "ppsa"). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy z całą pewnością wystąpiły istotne braki dowodowe, czego – zdaje się – nie kwestionuje nawet skarżąca. Jak słusznie zauważył DWINB, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w ogóle nie przeprowadzono kontroli albo oględzin obiektu (instalacji) wykonanego na skutek przeprowadzonych robót budowlanych. PINB w zasadzie a priori przyjął, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przedłożoną przez skarżącą dokumentacją techniczną, co oczywiście jest możliwie, jednak nie zwalniało to organu z powinności weryfikacji stanu rzeczywistego. Bez tej czynności nie sposób wiarygodnie rozstrzygać o zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z prawem. Sąd podkreśla, że przedmiotem oceny w postępowaniach prowadzonych na postawie art. 48 PB, czy też na podstawie art. 50-51 PB są zawsze roboty rzeczywiście wykonane, a nie roboty przewidziane w projekcie technicznym. Dlatego też dokładne oględziny wykonanych robót budowalnych stanowią właściwie obligatoryjny element postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach. Rację ma też DWINB stwierdzając, że na etapie pierwszoinstancyjnym nie sformułowano jakichkolwiek ocen pod kątem zgodności wykonanych robót z obowiązującym planem miejscowym. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Świdnicy - Osiedle Młodych (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2017 r., poz. 736). Plan ten znajduje się nawet w aktach PINB. Tymczasem w decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawarto jakichkolwiek ocen w zakresie zgodności wykonanych robót z planem miejscowym, co z całą pewnością czyniło przedwczesnym stwierdzenie o braku podstaw do nałożenia na skarżącą jakichkolwiek obowiązków. Nawet bowiem przy założeniu, że roboty nie wymagały pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, to z całą pewnością muszą one spełniać warunek zgodności z planem miejscowym, czy warunkami techniczno-budowlanymi. Ocena w tym zakresie musi być zawarta w decyzji organu nadzoru budowlanego. Powyższe okoliczności stanowiły dostateczną podstawę do zastosowania przez DWINB art. 138 § 2 kpa. W zaskarżonej decyzji wykazano bowiem, że postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone na etapie pierwszoinstancyjnym, zawiera istotne luki dowodowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Co istotne, luk tych nie da się usunąć na etapie odwoławczym, bowiem zakres ustaleń wykracza poza ramy dopuszczalnego w drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie sposób zaakceptować, by oględziny wykonanego obiektu były po raz pierwszy przeprowadzane dopiero na etapie odwoławczym. Tak samo ustalenia co do zgodności wykonanych robót z planem miejscowym nie mogą być przeprowadzane wyłącznie przez organ odwoławczy. Naruszałoby to bowiem art. 136 kpa, jak i wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie jednak z innych przyczyn, niż wynikałoby to z uzasadnienia sprzeciwu. Organ odwoławczy w ramach decyzji z art. 138 § 2 kpa zasadniczo nie powinien formułować ocen materialnoprawnych narzucających organowi pierwszej instancji określony kierunek interpretacji przepisów prawa materialnego. Wskazanie w decyzji odwoławczej, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dotyczyć powinno okoliczności faktycznych, a nie prawnych. W przeciwnym wypadku decyzja z art. 138 § 2 kpa jawiłaby się jako orzeczenie determinujące kierunek rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd podkreśla, że organ pierwszej instancji uprawniony jest do samodzielnej oceny podstawy prawnej swojego działania oraz własnej interpretacji przepisów mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest słuszne stanowisko, że organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 10 I 2012 r., II OSK 1998/10; z dnia 12 X 2011 r., II OSK 1424/10; z dnia 25 XI 2016 r., I OSK 3165/14; z dnia 11 I 2018 r., II OSK 780/16 - CBOSA). W konsekwencji stwierdzić należy, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja DWINB narusza art. 138 § 2 kpa w części wyrażającej określone poglądy naruszy materialnoprawnej, dotyczące wykładni przepisów PB. Sąd podkreśla, że z wyżej wymienionych względów oceny te nie mogą mieć wiążącego charakteru w prowadzonym ponownie przez PINB postępowaniu, bowiem dotyczą aspektów materialnoprawnych odnoszących się do istoty sprawy, co nie powinno mieć miejsca w przypadku decyzji z art. 138 § 2 kpa. Wskazane uchybienie nie podważa jednak trafności kierunku rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji przez DWINB. Opisane w decyzji odwoławczej braki dowodowe niewątpliwie wymagają uzupełnienia i uzasadnione było zastosowanie w takim przypadku art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 ppsa. Sprzeciw rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 64d § 1 ppsa.