VII SA/Wa 2057/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę VII SA/Wa 2057/18 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki ogrodzenia z elementów betonowych prefabrykowanych, zlokalizowanego na terenie działek o nr ew. [...] wzdłuż drogi gminnej w miejscowości [...], gm. [...], wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, utrzymał decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...]lutego 2018 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku przeprowadzonej w dniu 10 października 2017 r. kontroli na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] stwierdzono, że wzdłuż drogi gminnej od strony północnej wykonano ogrodzenie z elementów betonowych prefabrykowanych na słupkach żelbetonowych na wysokość 5 elementów, tj. o wysokości 2,5 m. Od strony południowej wzdłuż drogi wysokość ogrodzenia wynosi 2,2 m od powierzchni gruntu. Ogrodzenie zlokalizowane zostało w odległości 3,6 m od wyjeżdżonej osi drogi gminnej. Natomiast zgłoszenie H.R. dotyczyło zamiaru budowy ogrodzenia o wysokości 1,8 m, usytuowanego w linii rozgraniczającej drogi gminnej usytuowanej w odległości 5 m od osi drogi gminnej. Organ pierwszej instancji stwierdził , że sporne ogrodzenie zostało wykonane w oparciu o skuteczne zgłoszenie, ale niezgodnie z jego treścią. Zdaniem organu sytuacja uzasadnia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uznał, że taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. H. R. złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lutego 2018 r. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając (i) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a nadto brak dokonania poprawnej oceny zebranego materiału dowodowego tj. błędne przyjęcie, że przedmiotowe ogrodzenie w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach; (ii) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 9 i art. 79 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia pełnomocnika strony Skarżącego o oględzinach, jakie były prowadzone w miejscu posadowienia spornego ogrodzenia, na podstawie których doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lutego 2018 r. Organ potwierdził twierdzenia przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji, że sporne ogrodzenie w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ w uzasadnieniu decyzji przywołał treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w myśl którego budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wyjaśnił, że przepisy art. 50 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w przypadkach innych niż te określone w art. 48 Prawa budowlanego i art. 49 b. Dotyczą one bowiem robót budowlanych, których wykonanie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń przewidzianych w pozwoleniu na budowę, bądź przepisach prawa oraz robót wykonywanych z naruszeniem warunków zgłoszenia. Organ wskazał, że ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przywołał wyniki czynności kontrolnych spornego ogrodzenia przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ drugiej instancji stwierdził, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem oraz narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ wskazał również, że inwestor – na podstawie zgłoszenia z dnia 31 października 2014 r.- był uprawniony do budowy ogrodzenia o wysokości 1,8 m. Tylko takie ogrodzenie, objęte wskazanym zgłoszeniem, mogło zostać na jego podstawie wykonane. Ponadto, organ zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wskazuje, iż sporne ogrodzenie powstało niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego w zakresie odległości od linii rozgraniczającej drogi, co potwierdza pismo Urzędu Miast i Gminy [...] z dnia 4 grudnia 2017 r. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego niezapewnienia stronie wymaganej przez przepis reprezentacji przez ustanowionego wcześniej pełnomocnika, co zdaniem Skarżącego, spowodowało naruszenie zasady informacji oraz zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym organ wyjaśnił, że w toku postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. zlecając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin w przedmiotowej sprawie z udziałem pełnomocnika strony postępowania. Organ wskazał, że w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 czerwca 2018 r. podczas czynności był obecny pełnomocnik Skarżącego – adwokat H. R., co potwierdza jego podpis złożony pod treścią protokołu. Zdaniem organu, Skarżący nie został więc pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Przepisy art. 9 oraz art. 79, zdaniem organu, nie zostały naruszone. Skarżący pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: I) art. 10 §1 w zw. z art. 77 § 1-4 i art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału właścicielce działki nr [...] w toczącym się postępowaniu, poprzez niepoinformowanie jej o toczącym się postępowaniu a także nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącego, który nie jest właścicielem działki; II) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak obiektywizmu, a także przyjęcie za udowodnione na podstawie niepełnego materiału dowodowego, w szczególności: a) niewyjaśnienie wszystkich istotnych wątpliwości poprzez przyjęcie, iż odległość od osi drogi jest 4,2 m, podczas gdy dokonywane dwukrotnie oględziny miejsca usytuowania płotu dawały za każdym razem inne wartości, zaś w protokole z ostatnich oględzin z dnia 7 czerwca 2018 roku znalazł się zapis o niemożliwości ustalenia jak faktycznie przebiega droga ze względu na jej rozjeżdżenie, co nie znajduje odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji; b) pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zapisu z protokołu o braku możliwości precyzyjnego ustalenia drogi gminnej; c) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności rozbieżności pomiędzy zgłoszeniem z dnia 6 listopada 2014 roku a załącznikiem graficznym, w którym wskazano, iż odległość pasa rozgraniczającego przyjmuje się od osi drogi nie od jej krawędzi, który stanowi integralną część zgłoszenia. III) naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszelkich okoliczności faktycznych, w szczególności przemilczenie braku możliwości ustalenia przebiegu drogi gruntowej i tym samym ustalenia rzeczywistej odległości, w jakiej został postawiony przedmiotowy płot. IV) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego poprzez przyjęcie, iż tylko rozebranie spornego płotu będzie stanowiło doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy przy założeniu, że przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest w odległości zgodnej ze stanem prawnym, wystarczające jest wydanie decyzji dostosowującej wysokość istniejącego ogrodzenia do wysokości wynikającej z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Skarżący wniósł o: I) przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi. II) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Pismem z dnia 4 września 2018r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela w pełni ustalenia i oceny przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. Materialnoprawną przesłankę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie Inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia budowy ogrodzenia , w ramach którego uprawniony był do wzniesienia ogrodzenia o wysokości 1,80m , w odległości 5m od drogi gminnej urządzonej na działce nr [...]. Przeprowadzone przez organy obu instancji czynności kontrolne w dniach 10.10.2017r., 13.06.2018r. oraz dołączona do akt dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie potwierdzają, że Skarżący wykonał sporne ogrodzenie niezgodnie ze zgłoszeniem oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie jego wysokości jak i posadowienia na gruncie. Powyższe oznacza, że doszło do samowolnego odstąpienia Inwestora od dokonanego zgłoszenia. W art. 51 ustawy Prawo budowlane określone zostały następstwa wynikające z zastosowania art. 50 tej ustawy, tj. wstrzymania robót budowlanych w związku z prowadzeniem tych robót, między innymi, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zgłoszeniu, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). W okolicznościach niniejszej sprawy stosowne postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, nie zostało wydane , wobec ich uprzedniego zakończenia. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zastosowany w niniejszej sprawie nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Stwierdzić należy, że przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych, czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, są różne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Nakazy wynikające z tego przepisu najczęściej mają miejsce, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu lub też wybudowano go niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz wyrok NSA sygn. akt II OSK 2477/10). W niniejszej sprawie organy w swoich decyzjach zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazując rozbiórkę ogrodzenia, które wzniesiono niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 31.10.2014r., przyjętym bez sprzeciwu w dniu 6.11.2014r. oraz planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego - trafnie dokonując oceny, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodności z prawem analizowanej inwestycji. Poza sporem jest, że stosownie do dokonanego zgłoszenia Inwestor uprawniony był do wzniesienia ogrodzenia o wysokości do 1,80m , z zachowaniem odległości od przylegającej drogi gminnej na działce nr [...] przewidzianej w § 12 ust.12 pkt.3 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta nr [...]. z dnia [...] maja 2005r. Wskazana odległość powinna wynosić 5m od krawędzi drogi. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci cytowanych wyżej protokołów kontrolnych oraz zdjęć potwierdza jednoznacznie, że wskazane warunki nie zostały przez Inwestora dochowane. Wysokość ogrodzenia na odcinku wskazanym w postanowieniu , od strony drogi wynosi bowiem ostatecznie 2,10m w miejsce uzgodnionej 1, 80 m natomiast odległość płotu od osi drogi wynosi 4,20m w miejsce zapisanej w planie miejscowym odległości 5 m od krawędzi tej drogi. Ostatnia okoliczność przesądza zaś, że zaistniałe naruszenie przepisów prawa miejscowego uniemożliwia usunięcie zaistniałej wadliwości w inny sposób niż rozebranie i ponowne ustawienie omawianego ogrodzenia. W ocenie sądu powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z poszanowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 § 1,80 i 107 §3 k.p.a. Organy przeprowadziły niezbędne postępowanie wyjaśniające, zgromadziły materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały jego prawidłowej oceny w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Powyższe znalazło trafne odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z zobowiązaniem wynikającym z treści art. 107 §3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.