II GSK 907/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia WSA (del.) Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1914/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 31 lipca 2018 r. nr DSP-WNA.456.16.2018 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 4.050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2018 r. oddalił skargę K. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) z dnia 31 lipca 2018 r. nr DSP-WNA.456.16.2018 w przedmiocie kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. Od tego wyroku K. K. (Skarżący) wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucił naruszenie: 1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie wobec naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1267 ze zm., dalej " k.p.a.") przez brak wskazania jakichkolwiek faktów ani dowodów, na jakich oparł się organ administracji ustalając, że to m.in. działania strony jako prezesa zarządu emitenta doprowadziły bezpośrednio do rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych przez emitenta, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ odpowiedzialność karnoadministracyjna jest odpowiedzialnością za czyn, a brak określenia tego czynu i wskazania dowodów jego popełnienia sugeruje, że organ administracji w ogóle nie ustalił, że taki czyn miał miejsce, uchybienie to nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zignorowanie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkowało oddaleniem skargi na decyzję administracyjną; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382 ze zm., dalej "ustawa o ofercie") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kara pieniężna nałożona na członka zarządu emitenta może pozostawać w rażącej dysproporcji w stosunku do kary nałożonej na emitenta, podczas gdy sankcja nakładana na członka zarządu jest sankcją wtórną i nie może przekraczać zakresu sankcji zastosowanej pierwotnie, określanego nie tyle przez porównanie kwot bezwzględnych nakładanych kar, ale przede wszystkim w odniesieniu do proporcji, w jakiej zastosowana sankcja pozostaje do ustawowych granic zagrożenia karą. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 3. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 roku, 4. pozostawienie temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, 5. rozpoznanie skargi na rozprawie. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 7 marca 2022 r. Skarżący złożył uzupełniające uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona. Zasadniczo, w sytuacji gdy skardze podnoszone są zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego. Jednak z uwagi sposób sformułowania zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej skład orzekający uznał za zasadne w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 96 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy o ofercie przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kara pieniężna nałożona na członka zarządu emitenta może pozostawać w rażącej dysproporcji w stosunku do kary nałożonej na emitenta, podczas gdy sankcja nakładana na członka zarządu jest sankcją wtórną i nie może przekraczać zakresu sankcji zastosowanej pierwotnie, określanego nie tyle przez porównanie kwot bezwzględnych nakładanych kar, ale przede wszystkim w odniesieniu do proporcji, w jakiej zastosowana sankcja pozostaje do ustawowych granic zagrożenia karą. W związku z tym zauważyć trzeba, że ustawodawca w art. 96 ust. 6 i 7 ustawy o ofercie publicznej w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie uregulował zakres i warunki odpowiedzialności administracyjnej członków zarządu spółki publicznej, stwierdzając, że w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 – a więc rażącego naruszenia obowiązków adresowanych do emitenta i nałożenia na niego w związku z tym kary pieniężnej – Komisja Nadzoru Finansowego może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcje członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa inwestycyjnego będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego karę pieniężną do wysokości 100 000 zł, która nie może być jednak nałożona, jeżeli od wydania decyzji o której mowa w ust. 1, upłynęło więcej niż 6 miesięcy. Istota powyższej regulacji prawnej w powiązaniu z treścią ust. 1 art. 96 ustawy o ofercie polega na tym, że nałożenie na emitenta kary pieniężnej za rażące naruszenie określonych obowiązków informacyjnych stanowi podstawę zastosowania kary pieniężnej w stosunku do członków zarządu spółki publicznej odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta. W opisanej sytuacji dochodzi zatem do powstania sankcji sprzężonej, w wyniku której nałożenie na emitenta kary pieniężnej (sankcja podstawowa) stanowi podstawę zastosowania sankcji z nią sprzężonej wobec członków zarządu spółki publicznej (sankcja wtórna). W ustawie przyjęto, że podstawowym warunkiem wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu jest decyzja KNF o nałożeniu na emitenta kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. Drugą przesłanką jest stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w ust. 6 art. 96 pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej. Kolejną przesłanką określoną w ust 7 art. 96 ustawy o ofercie – temporalną i o charakterze prekluzyjnym – jest termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia postępowanie prowadzone na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie i postępowanie prowadzone w oparciu o treść art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W obu tych postępowaniach występuje inny krąg podmiotów, którym przysługuje status strony. W obu wskazanych postępowaniach podstawę do ich uruchomienia stanowi inny przepis prawa. Oznacza to, że odpowiedzialność członków zarządu spółki publicznej pozostaje odrębna od odpowiedzialności emitenta. Samo wydanie decyzji nakładającej na emitenta karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej automatycznie nie oznacza wszczęcia postępowania w stosunku do członków zarządu spółki publicznej, a jedynie stwarza możliwość ich ukarania na zasadzie sankcji sprzężonej. Zastosowanie sankcji w stosunku do członków zarządu spółki jest bowiem oparte na uznaniu administracyjnym. Z wyżej wskazanej regulacji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można wywieść zależności i proporcji pomiędzy wysokością kary nałożonej na emitenta oraz członka jego zarządu. Takiej zależności nie ma również w przypadku nakładania kar na poszczególnych członków zarządu. Podkreślić jeszcze raz należy, że odpowiedzialność każdego członka zarządu spółki publicznej pozostaje odrębna od odpowiedzialności emitenta, dlatego KNF zobligowany jest do indywidualnym podejściu do każdej sprawy, uwzględniając oczywistą różnice w sytuacji poszczególnych podmiotów. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie KNF wydając zaskarżoną decyzję w ramach uznania administracyjnego, "...ustaliła wszystkie istotne dla wymiaru kary okoliczności - w tym także dane obrazujące sytuację finansową i majątkową skarżącego - stosując pomocniczo w ww. zakresie kryteria wynikające z nieobowiązującego w sprawie, ale indywidualizującego wymiar nakładanej kary - przepisu art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie.". W świetle powyższego omawiamy zarzut naruszenia prawa materialnego nie ma uzasadnionych podstaw. Na aprobatę nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że z woli ustawodawcy, zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami art. 96 ust. 6 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, nakładając na członka zarządu karę pieniężną, organ uwzględnia naruszenia stwierdzone w postępowaniu prowadzonym wobec spółki, za które spółka została ukarana karą pieniężną. Prawidłowo zatem w tej sprawie powołano te wszystkie naruszenia, które zostały wobec spółki stwierdzone w prowadzonym uprzednio wobec niej postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie dodatkowo zaś, co wynika z przytoczonych powyżej regulacji, organ winien był dokonać oceny, czy naruszenie obowiązków miało charakter rażący i - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - takiej oceny dokonał. Jednoznacznie KNF ustaliła, że spółka, w okresie kiedy Skarżący był prezesem jej zarządu, wielokrotnie nienależycie wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie, tj. w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego i raportu rocznego za rok 2013, skonsolidowanego raportu rocznego i raportu rocznego za rok 2014, a także skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze roku 2015. Podkreślenia wymaga fakt, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie przedstawił żadnych istotnych prawnie okoliczności które wskazywałyby, że nie miał wpływu na wskazane naruszenia. Przypomnieć należy, że z regulacji zawartej w art. 371 § 1 k.s.h. wynika, że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie statut spółki nie przewidywał, aby jakakolwiek kategoria spraw z zakresu prowadzenia spraw spółki została zastrzeżona do wyłącznej kompetencji jednego z członków zarządu. Faktyczny zaś podział obowiązków pomiędzy członków zarządu nie zmodyfikował zasad odpowiedzialności wynikających z k.s.h. Zgodzić zatem trzeba się z Sądem I instancji, że brak w rozpoznawanej sprawie dowodów, które stanowiłyby podstawę do wyłączenia odpowiedzialności Skarżącego za działania spółki w okresie, w którym pełnił on funkcję prezesa zarządu spółki oraz fakt, że pod wyżej wskazanymi raportami widnieją jego dane i zostały przez niego podpisane, uzasadnia stanowisko organu o bezpośrednim wpływie Skarżącego na naruszenie przez emitenta obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie. Przechodząc do oceny pisma Skarżącego z dnia 7 marca 2022 r., jeszcze raz podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a.: "skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem", zaś w świetle art. 183 § 1 zdanie drugie tej ustawy: "Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Możliwość przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie uprawnia jednak strony do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia, precyzowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt OSK 56/04, wyrok z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 800/07, wyrok z dnia 6 kwietnia 200817 r. sygn. akt II OSK 1040/15). Po upływie tego terminu można ewentualnie uzupełniać argumentację zawartą w uzasadnieniu tejże skargi kasacyjnej, a więc w ramach już podniesionych zarzutów (podstaw kasacyjnych) w złożonej w ustawowym terminie skargi kasacyjnej. Z konstrukcji art. 174 p.p.s.a. z kolei wprost wynika, że podstawa prawna to nie tylko konkretny przepis prawa, ale również wskazanie na czym to naruszenie polegało w zależności, czy skarżonemu wyrokowi zarzucane jest naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Tym samym nie jest możliwa po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zmiana zarzutu poprzez odmienne od wskazanego w skardze kasacyjnej sformułowanie, na czym polegało naruszenie wymienionego w niej przepisu. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem wprost do obejścia nakazu zachowania trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Wskazując na powyższe, za niedopuszczalne należało uznać złożone przez pełnomocnika Skarżącego pismo z dnia 7 marca 2022 r. zatytułowane jako "Pismo Skarżącego kasacyjnie uzupełniające uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Nie stanowi ono bowiem dopuszczalnego w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. przytoczenia nowego uzasadnienia zgłoszonych podstaw kasacyjnych, a jest faktycznie postawieniem skarżonemu wyrokowi kolejnych zarzutów. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem I instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną