II SAB/Kr 163/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do wydania aktu lub dokonania czynności dotyczącej wniosku z dnia 3 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 2 stycznia 2022 r. M. W. wniósł od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 grudnia 2021 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że przedmiotem prawa do informacji publicznej jest informacja o działalności organów władzy publicznej, zaś informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że "wnioskowane o udostępnienie (...) dane nie są informacją publiczną", podczas gdy zakres przedmiotowy wniosku obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznych. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 3 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3/ orzeczenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wnioskiem z 3 grudnia 2021 r. M. W. zwrócił się do Wójta Gminy K. o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1) skanów aktualnych lub ostatnio wykonanych protokołów z kontroli stanu technicznego: a) instalacji elektrycznej, b) oświetlenia awaryjnego, c) oświetlenia ogólnego, d) oświetlenia stanowiskowego, wnioskodawca sprecyzował w tym zakresie, że przedmiotem wniosku jest uzyskanie wskazanej informacji w odniesieniu do wszystkich budynków wykorzystywanych lub administrowanych przez adresata wniosku; 2) skanów dokumentów sprzedaży (faktura, rachunek itp.) dotyczących przeprowadzonych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku, 3) informacji o osobie odpowiedzialnej za zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 niniejszego wniosku, wraz ze wskazaniem: a) pełnionej funkcji, b) danych kontaktowych, tj. imienia i nazwiska, numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej e-mail, 4) w przypadku, gdy adresat wniosku nie jest odpowiedzialny za udzielanie zamówień lub zlecanie okresowych kontroli, wskazanych w pkt 1 wniosku, wnoszę o udostępnienie informacji o tym, jaki inny podmiot zleca przedmiotowe kontrole, dotyczące wykorzystywanych budynków. Następnie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego wniosku jest bez wątpienia informacja o działalności organu podmiotu wykonującego zadania publiczne (w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) oraz informacja o sprawach publicznych (w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ocenie pełnomocnika skarżącego w zakresie pkt 1 wniosku, żądana informacja publiczna związana jest z zarządzaniem mieniem publicznym w zakresie kontroli stanu technicznego. Informacje, objęte przedmiotem wniosku, powstają w związku z wykonaniem ustawowego obowiązku przeprowadzania okresowych kontroli technicznych i mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa. W zakresie pkt 2 wniosku, informacja dotyczy wydatkowania środków publicznych oraz wykonywania umów cywilnoprawnych, zawieranych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Po trzecie, informacja dotyczy zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. przyjętego sposobu zarządzania kontrolami stanu technicznego obiektów. Biorąc pod uwagę zarówno powyższe okoliczności, jak i fakt, że w niniejszej sprawie wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zdaniem pełnomocnika skarżącego, powinien on zostać załatwiony zgodnie z przepisami u.d.i.p. Co do zasady, organ powinien zatem udostępnić informację publiczną, ewentualnie zaś odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Konkludując, pełnomocnik stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznego. Wobec powyższego, wniósł jak w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie sposób mówić o naruszeniu jakiegokolwiek przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem nie miała ona zastosowania w zakresie wnioskowanych przez skarżącego danych i dokumentów. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Bezsprzecznie prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP). Nie oznacza to jednak, że rzeczona ustawa umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdego dokumentu, który w swej treści zawiera choćby jednostkową informację mogącą stanowić informację o sprawach publicznych, niezależnie od tego, jakim celom dokument ten służy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy w związku z wnioskiem skarżącego stosują się do niej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawidłowej odpowiedzi na to pytanie można udzielić po dokonaniu funkcjonalnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest zatem problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb wnioskodawcy, w tym przypadku, jak twierdzi uzyskania informacji dotyczących m.in. protokołów kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej, oświetlenia awaryjnego, oświetlenia ogólnego i stanowiskowego dotyczących wszystkich budynków wykorzystywanych lub administrowanych przez adresata wniosku, skanów dokumentów sprzedaży dotyczących przeprowadzonych ww. kontroli ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, bowiem nie odnoszą się do "sprawy publicznej". Stanowisko takie zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. I OSK 430/14, I OSK 1696/12, I OSK 617/14, I OSK 769/12,1 OSK 1797/10, IOSK 545/09, I OSK 1035/10. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem organ w zakreślonym ustawowo terminie udzielił skarżącemu w formie czynności materialnoprawnej odpowiedzi na jego wniosek informując, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, to nie pozostawał w bezczynności. Powyższe oznacza, iż nie sposób zatem zarzucać organowi, iż pozostaje w bezczynności w udostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - w skrócie "P.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, przy czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 udip - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W świetle natomiast art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b oraz pkt 5 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b), a także o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip). Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że wniosek M. W. z 3 grudnia 2021 r. obejmuje protokoły kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej i oświetleniowej w budynkach wykorzystywanych lub administrowanych przez Urząd Gminy K. , a ponadto informacje dotyczące tych kontroli w postaci dokumentów sprzedaży (faktur, rachunków) oraz informacje o osobie odpowiedzialnej za zlecanie takich kontroli. Jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej powoływana jako usg), do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Stosownie do treści art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako "P.b."), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Jak wynika z art. 62 ust. 1 pkt 2 P.b. obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, polegającej w szczególności na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej. Stosownie z kolei do treści art. 62 ust. 5 P.b., kontrole stanu technicznego instalacji elektrycznych mogą przeprowadzać osoby posiadające kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych. W świetle art. 62a ust. 1 i ust. 2 P.b., protokół kontroli sporządzony przez taką osobą powinien zawierać m.in. ustalenia dokonane w zakresie kontroli, w tym wskazanie nieprawidłowości, jeżeli zostały stwierdzone (ust. 2 pkt 6), zalecenia, jeżeli zostały stwierdzone nieprawidłowości (ust. 2 pkt 7) oraz zakres niewykonanych zaleceń określonych w protokołach z poprzednich kontroli (ust. 2 pkt 9). W zaleceniach, zgodnie z art. 62a ust. 3 P.b., wskazuje się czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz termin wykonania tych czynności. W świetle powołanych wyżej przepisów udip i usg nie budzi wątpliwości, że utrzymanie przez gminę obiektów użyteczności publicznej i obiektów administracyjnych jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, natomiast wójt gminy jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej. W świetle natomiast powołanych przepisów P.b. nie ma podstaw, by protokoły kontroli, których udostępnienia domaga się skarżący uznać za niestanowiące informacji publicznej, tzw. dokumenty wewnętrzne, tj. mające charakter wyłącznie poznawczy, służące jedynie poszerzeniu zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Żądane protokoły są bowiem sporządzane przez określone w ustawie osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Stwierdzane są w nich ewentualne nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego instalacji elektrycznej, a także zalecenia ze wskazaniem czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać w oznaczonym terminie. Informacja zawarta w protokołach kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznej i oświetleniowej w budynkach wykorzystywanych lub administrowanych przez urząd gminy podlega zatem udostępnieniu na zasadach określonych w udip. Także dokumenty księgowe (faktury, rachunki) wytworzone w związku z wydatkowaniem środków pochodzących z majątku komunalnego na realizację zadania gminy w postaci utrzymania obiektów użyteczności publicznej i obiektów administracyjnych, jak również dane osoby odpowiedzialnej w strukturze gminy za realizację tego zadania, stanowią informację publiczne, do których udostępnienia zobowiązany jest posiadający je organ. Jeśli - jak twierdzi Wójt - udostępnienie tych informacji podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 udip, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej. Chybiona jest zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja odwołująca się do tego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wniosek M. W. z 3 grudnia 2021 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że został złożony w trybie udip, a z przedstawionych wyżej względów żądana w nim informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazać również należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu, że o udostepnieniu informacji publicznej powinna przesądzać kwestia czy skarżący wykorzysta ją w interesie publicznym czy w celach zarobkowych. Przede wszystkim bowiem takiego rozróżnienia nie zawiera ustawa o dostępie do informacji publicznych. Owszem na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem tylko udostępnienie informacji przetworzonej zostało uzależnione od szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednakże w niniejszej sprawie na żadnym etapie organ nie podnosił, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Natomiast podejrzenia organu co do ewentualnego sposobu wykorzystania udzielonej informacji publicznej nie stanowią przesłanki jej udostępnienia. Z przepisu art. 2 pkt 2 u.d.i.p. wprost wynika natomiast, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Bezczynność Wójta Gminy K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20). W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. Wójt nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek błędnie stwierdzając, że nie podlega on rozpatrzeniu w trybie przepisów udip. Organ administracji nie zlekceważył więc wniosku skarżącego, lecz błędnie go zakwalifikował. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy, orzekł jak w pkt 2 sentencji, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Objęły one uiszczony wpis od skargi (100 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).