II SA/Bk 714/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...] lipca 2021 r. znak [...], którą odmówiono E. G. przyznania świadczenia wychowawczego na syna A. G. na okres świadczeniowy 2021/2022. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. E. G. wystąpiła [...] lutego 2021 r. do Wójta Gminy K. z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna A. G. na okres świadczeniowy 2021/2022. Wniosek ten [...] kwietnia 2021 r. przekazano do Burmistrza Z. W postępowaniu przeprowadzono wywiad środowiskowy oraz złożono do akt oświadczenie E. G. o sprawowaniu opieki nad synem zgodnie z treścią postanowienia Sądu Okręgowego w Ł. I Wydział Cywilny z [...] listopada 2020 r. w sprawie [...]. Postanowienie zostało wydane w sprawie o rozwód, na okoliczność zabezpieczenia kontaktów małoletniego A. G. z rodzicami. Decyzją z [...] lipca 2021 r. Burmistrz Z. nie uwzględnił wniosku E. G. o przyznanie świadczenia wychowawczego. Wywiódł, że choć z postanowienia zabezpieczającego wynika porównywalny okres sprawowania opieki przez rodziców nad małoletnim synem, a przepisy przewidują możliwość przyznania każdemu rodzicowi prawa do połowy świadczenia wychowawczego w warunkach wynikających z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, to jednak w Gminie K. realizowana jest już wypłata świadczenia wychowawczego na A. G. w pełnej wysokości na okres 1 czerwca 2021 r. – 31 maja 2022 r. W takiej sytuacji nie jest możliwe realizowanie wypłaty świadczenia dodatkowo w połowie jego wysokości. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła E. G.. Wskazała na krzywdzący charakter decyzji odmownej w sytuacji, gdy sprawuje opiekę nad synem w okresach porównywalnych do okresów sprawowania opieki przez ojca dziecka, wynikających z postanowienia zabezpieczającego wydanego w sprawie [...]. Powinna więc otrzymać połowę świadczenia wychowawczego. Faktycznie jest realizowana opieka naprzemienna. Sposób jej sprawowania szczegółowo opisała. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. organ odwoławczy utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Kolegium powołało przepisy art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wywiodło, że w sprawie oboje rodzice złożyli wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na ich wspólne dziecko. Świadczenie jest realizowane ojcu dziecka w pełnej wysokości przez Wójta Gminy K. na okres świadczeniowy 1 czerwca 2021 r. – 31 maja 2022 r. Uniemożliwia to przyznanie odwołującej stronie połowy świadczenia wychowawczego na postawie art. 5 ust. 2a ustawy. Kolegium wyraziło także pogląd, że w sprawie nie ma miejsca sprawowanie opieki naprzemiennej. W postanowieniu zabezpieczającym z [...] listopada 2020 r. sąd nie wskazał bowiem expressis verbis na ustanowienie takiej opieki, a w trybie zabezpieczenia uregulował kontakty matki z małoletnim synem na czas trwania postępowania. Ustalił też, że miejsce pobytu małoletniego jest przy ojcu oraz zobowiązał matkę do świadczeń alimentacyjnych. Skargę na decyzję Kolegium złożyła do sądu administracyjnego E. G. Zarzuciła naruszenie: - zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tj. art. 8 K.p.a.; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2a ustawy przez odmowę przyznania skarżącej świadczenia mimo sprawowania opieki naprzemiennej; art. 6 i 7 K.p.a. przez oparcie skarżonej decyzji o postanowienie zabezpieczające w sytuacji, gdy "orzeczenie Sądu II instancji do tej pory nie zostało wydane"; art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ ma obowiązek wyczerpująco rozpatrzyć i zebrać materiał dowodowy oraz ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadniając zarzuty skarżąca wywiodła, że w poprzednim okresie świadczeniowym SKO w Ł. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania jej świadczenia wychowawczego i orzekło o przyznaniu prawa do połowy tego świadczenia, tj. do kwoty 250 zł miesięcznie na okres 1 listopada 2020 r. – 31 maja 2021 r. Obecnie to samo Kolegium zmieniło swoje stanowisko na jej niekorzyść, wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżąca przedstawiła w jaki sposób sprawuje opiekę nad synem w czasie, gdy dziecko u niej przebywa. Powołała orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące zasad przyznawania świadczeń wychowawczych. Nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO, iż brak wpisania wprost w sentencji postanowienia zabezpieczającego formuły o opiece naprzemiennej uniemożliwia ustalenie, że taka opieka faktycznie ma miejsce. Podobnie przeszkodą do przyznania świadczenia wychowawczego w połowie nie jest, zdaniem skarżącej, ustalenie miejsca zamieszkania dziecka przy jednym z rodziców. Dla rozdzielenia prawa do świadczenia niezbędne jest, jak wywiodła, ustalenie o równoważnym wysiłku rodziców w wychowywaniu dziecka. Tymczasem sprawę w tym zakresie rozpatrzono w niedostateczny sposób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania sąd z urzędu zażądał od Wójta Gminy K. dokumentów świadczących o realizowaniu przez ten organ wypłaty świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości na małoletniego A. G., które to dokumenty zostały nadesłane (k. 22 i następne). Podczas rozprawy w dniu 21 października 2021 r. sąd dopuścił dowód z tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2021 r., poz. 1162 ze zm.), dalej: ustawa, uregulowano świadczenie wychowawcze jako świadczenie, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze jest też, jak wynika z ustawy, co do zasady wypłacane w kwocie jednolitej 500 zł miesięcznie na dziecko (art. 5 ust. 1), a wyjątkowo po połowie rodzicom dziecka w sytuacji uregulowanej w art. 5 ust. 2a ustawy, tj. gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Wówczas kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Sytuację zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego reguluje także przepis art. 22 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem; jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek; w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Z akt sprawy wynika, że skarżąca oraz jej mąż w trakcie postępowania rozwodowego złożyli wniosek o wydanie postanowienia zabezpieczającego miejsce pobytu małoletniego dziecka, kontakty z dzieckiem i zapłatę alimentów. Sąd cywilny prowadzący postępowanie ustalił miejsce pobytu dziecka przy ojcu oraz kontakty dziecka z matką i jej obowiązek alimentacyjny (postanowienie z [...] listopada 2020 r. w sprawie [...]). W postanowieniu tym sąd nie użył sformułowania "opieka naprzemienna". Z akt także wynika, że zarówno skarżąca jak i jej mąż złożyli wnioski o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2021/2022, z tym że skarżąca uczyniła to [...] lutego 2021 r., a W. G. [...] kwietnia 2021 r. Z nadesłanej przez Wójta Gminy K. informacji z [...] czerwca 2021 r. wynika, że organ ten przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na małoletniego A. G. w pełnej wysokości W. G. w warunkach art. 22 ustawy, tj. po przeprowadzeniu [...] maja 2021 r. wywiadu środowiskowego u E. G. na podstawie art. 15 ustawy oraz po analizie przedstawionych przez nią wydatków na syna. Z treści tej informacji wynika również, że Wójt Gminy K. przeanalizował treść postanowienia zabezpieczającego z [...] listopada 2020 r. i doszedł do wniosku, że nie ma miejsca opieka naprzemienna, zatem świadczenie wychowawcze w całości należy przyznać W. G. Wydane w sprawie niniejszej decyzje, organu pierwszej instancji z [...] lipca 2021 r. oraz drugiej instancji z [...] lipca 2021 r., zapadły po sporządzeniu przez Wójta Gminy K. informacji z [...] czerwca 2021 r. Zdaniem sądu, odmawiając skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w tak zaistniałym stanie faktycznym organy nie naruszyły prawa. Trafnie skonkludowały, że skoro w obrocie prawnym pozostaje informacja Wójta Gminy K. o przyznaniu W. G. prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego syna Antoniego w pełnej wysokości 500 zł, a wypłata na podstawie tej informacji jest realizowana, nie ma podstaw do przyznania skarżącej tego świadczenia. W podobnym stanie faktycznym wypowiedział się tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 814/19 formułując tezę, zgodnie z którą gdy o prawie do świadczenia wychowawczego jednego z rodziców organ orzeka w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja przyznająca drugiemu rodzicowi prawo do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko i na ten sam okres, późniejsze w czasie orzekanie o prawie do świadczenia wychowawczego innemu rodzicowi, bezwzględnie wymaga skorygowania istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznanym wcześniej prawie do świadczenia wychowawczego drugiego rodzica. Powyższy obowiązek wynika z reguły zbiegu uprawnień, określonej przytoczonym wyżej art. 22 oraz z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Stanowisko to zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 18 grudnia 2020 r. w sprawie I OSK 1401/20 oddalił skargę kasacyjną. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości, to nie można orzec wbrew jej treści (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu orzekającego w sprawie niniejszej, pogląd powyższy pozostaje aktualny mimo zmiany stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie wyżej wskazanej wypowiadał się w stosunku do decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze wydanej w stanie prawnym obowiązującym przed 1 lipca 2019 r., gdy prawo do świadczenia wychowawczego realizowane było na podstawie decyzji administracyjnej. Stan prawny uległ zmianie z dniem 1 lipca 2019 r. w ten sposób, że zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy przyznanie świadczenia przez organ właściwy lub wojewodę nie wymaga decyzji administracyjnej, natomiast decyzja jest wymagana w sytuacji odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcia w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Obecnie, realizowanie prawa do świadczenia wychowawczego następuje na podstawie informacji przesłanej wnioskodawcy, a realizacja ta ma miejsce także gdy nie dojdzie do odbioru informacji przez wnioskodawcę (art. 13a ust. 2 i 3 ustawy). Omówiona zmiana stanu prawnego nie powoduje jednak, że realizowanie prawa do świadczenia wychowawczego w całości na rzecz jednego z rodziców i na podstawie informacji (a nie decyzji administracyjnej) oznacza możliwość przyznania prawa do tego świadczenia (w całości lub w części) drugiemu z rodziców tylko dlatego, że nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja administracyjna przyznająca świadczenie. Nie jest też dopuszczalne powtórne orzekanie o prawie do świadczenia, gdy informacja, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy, została sporządzona po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 22 ustawy, a więc po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na okoliczność sprawowania opieki przez rodziców. Zdaniem sądu, podobnie jak przed 1 lipca 2019 r., jeśli nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego jednemu z rodziców (a precyzyjnie - jeśli nie zostanie podważone prawo do świadczenia wychowawczego wynikające z tej informacji), nie jest możliwe przyznanie tego samego świadczenia (lub jego połowy) drugiemu z rodziców. Sąd zwraca uwagę, że wraz ze zmianą formy informowania o udzieleniu świadczenia wychowawczego (z decyzji administracyjnej na informację wymienioną w art. 13 ust. 2 ustawy) – uległa również zmianie treść art. 27 ust. 1 ustawy. Brzmienie tego przepisu obowiązujące do 30 czerwca 2019 r. było następujące: organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Brzmienie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy obowiązujące od 1 lipca 2019 r., w tym na datę wydania zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji, jest następujące: organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Powyższe oznacza, że zmiana formy przyznania świadczenia wychowawczego (z decyzji na informację) nie oznacza niepodważalności prawa do świadczenia otrzymywanego na podstawie informacji z art. 13 ust. 2 ustawy. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, prawo to może być podważone w okresie świadczeniowym – przez jego uchylenie bądź zmianę w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu zainicjowanym na wniosek lub z urzędu (zgodnie z regułami K.p.a., które stosuje się z mocy art. 28 ust. 1 ustawy), natomiast po skonsumowaniu prawa (po zakończeniu okresu świadczeniowego) - w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy) możliwe jest wdrożenie postępowania administracyjnego prowadzącego do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i doprowadzenia do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (decyzją administracyjną) – vide komentarz do ustawy pod red. Blicharz J., Glumińska-Pawlic J., Zacharko L., System Informacji Prawnej LEX. W przypadku podważenia w powyżej opisany sposób prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego na podstawie informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy, dopuszczalne będzie rozważenie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną w sprawie niniejszej. Do tego czasu jednak fakt realizowania świadczenia wychowawczego przez jego wypłatę W. G. na podstawie informacji z 24 czerwca 2021 r. stał na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na to samo dziecko, co należy wyprowadzić z art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy. Powyższe przesądza o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, co prowadziło do oddalenia skargi. Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Wskazywana przez skarżącą zmiana stanowiska Kolegium polegająca na odmowie przyznania świadczenia wychowawczego w sytuacji przyznania tego świadczenia w kwocie 250 zł w poprzednim okresie świadczeniowym - nie stanowi naruszenia zasady zaufania do organu władzy publicznej sformułowanej w art. 8 K.p.a. Należy wskazać, że nie może wypełnić przesłanki naruszenia tego przepisu wydanie decyzji zgodnej z prawem oraz w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. Sąd podkreśla, że w sprawie niniejszej decyzja odmowna jest wynikiem realizowania wypłaty świadczenia w całości na skutek informacji z art. 13 ust. 2 ustawy, wcześniejszej niż zaskarżona decyzja. Sytuacja ta jest odmienna niż opisywana przez skarżącą (dotycząca poprzedniego kresu świadczeniowego), w której obojgu rodzicom małoletniego przyznano jednocześnie świadczenie w kwocie 250 zł. Podobnie, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym informacji z 24 czerwca 2021 r. nie ma podstaw do formułowania oceny w sprawie niniejszej czy w postanowieniu zabezpieczającym doszło do ustanowienia zasad kontaktu spełniających przesłanki opieki naprzemiennej. Sąd również wskazuje, że w okolicznościach sprawy nie ma istotnego znaczenia, czy postanowienie zabezpieczające ma charakter prawomocny. Nie doszło też do niezebrania materiału dowodowego w wystarczającym zakresie, gdyż postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w zakresie optymalnym, uzasadniającym podjęte rozstrzygnięcie, bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 §3 K.p.a. Podobnie zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia do obiektywizmu organu gminy K. pozostają poza kontrolą legalności w sprawie niniejszej, tym bardziej że zaskarżone decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wydały inne organy niż Wójt tej Gminy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.