I SA/Wa 1517/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S., L. S., K. F. i W. S. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Minister Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku I. S., L. S., K. F. i W. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1973 r. nr [...], odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość w. położoną przy ul. [...], oznaczoną jako "Nieruchomość [...]" o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1973 r. nr [...] została już wydana decyzja ostateczna Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji odszkodowawczych. Nowa decyzja wydana w tym samym trybie i w tym samym stanie faktyczno-prawnym obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: I. S., L. S., K. F. i W. Minister Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w kwestii stwierdzenia nieważności ww. decyzji odszkodowawczych z dnia [...] listopada 1973 r. i z dnia [...] września 1973 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą utrzymał w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1432/15 oddalił skargę na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 833/16 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. W tej sytuacji w ocenie Ministra powstał stan res iudicata. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję (a taką cechę posiada decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]) powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Niedopuszczalne jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne oraz obowiązki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.04.1999 r., sygn. akt V SA 1942/98, opubl. ONSA 2000, nr 2, poz. 76). Zdaniem organu nadzoru, o takiej tożsamości można mówić w niniejszej sprawie. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.08.2010 r., sygn. akt I OSK 864/2010, opubl. LexPolonica nr 2375300). A zatem dopóki w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], dopóty tylko jej uprzednie skuteczne wzruszenie będzie mogło skutkować możliwością ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1973 r. nr [...]. Minister wskazał, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postępowanie nie może zaś zostać wszczęte w warunkach prowadzących do wystąpienia wady kwalifikowanej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: I. S., L. S., K.F. i W. S. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiającego wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1973 r. nr [...], którymi odmówiono przyznania odszkodowania za nieruchomość, na skutek wadliwego przyjęcia, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, a w konsekwencji istnieje uzasadniona podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w ww. sprawie. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że poprzednio złożony wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji opierał się na innym zarzucie, tj. na zarzucie błędnego przyjęcia, że budynek mieszkalny posadowiony na przedmiotowej nieruchomości nie może zostać uznany za dom jednorodzinny, natomiast wniosek z [...] lipca 2019 r. opierał się na zarzucie rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez brak przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji odszkodowawczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, publik. CBOSA). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy do czynienia mamy z ostatnią z wymienionych przykładowo sytuacji. Żądanie skarżących dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1973 r. Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 1973 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], hip. [...]. Jak wynika jednak z akt sprawy, wskazana decyzja była już w przeszłości objęta postępowaniem nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem skarżących. W ramach tamtego postępowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał ją w mocy. Skarga na decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/15. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 833/16 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 30 listopada 2015 r. wskazano, że kwestionowana decyzja była badana pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością kwestionowanych decyzji. Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji Ministra. W decyzji zaś z [...] czerwca 2015 r. Minister stwierdził, że kwestionowane decyzje kontrolowane w postępowaniu nadzorczym były prawidłowe i nie zawierały wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że prawomocne oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. oznacza, że sąd wojewódzki orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1432/15 za w pełni prawidłowe uznał również kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje, badając je także pod katem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kognicja sądu wojewódzkiego, zgodnie z art. 134 p.p.s.a, zawiera ocenę legalności zaskarżonej decyzji w pełnym, dozwolonym przez powołany przepis zakresie, bez względu na podniesione w skardze zarzuty. Zatem ustalenie powagi rzeczy osądzonej, wynikającej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w razie wyroku oddalającego skargę, wyprowadzić można z regulacji, że sąd obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami i zarzutami skargi. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zrzutów, sąd bada zaskarżoną decyzję zarówno pod względem występowania wad kwalifikowanych powodujących stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ), jak i pod względem innych naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ). W sytuacji zaś, gdy Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności, wydaje wówczas wyrok oddalający skargę (art. 151 p.p.s.a.). W konsekwencji prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1973 r. i z [...] września 1973 r. zamyka organowi administracyjnemu drogę do ponownego orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, właśnie ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd jedynie w oparciu o dodatkowe zarzuty, są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest zgodne z treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61 a k.p.a. W ocenie Sądu z powyższej uchwały wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Tym samym prawomocny wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. NSA wskazał w uchwale na konieczność badania uzasadnienia prawomocnego wyroku sądu. Zatem dopuszczona ww. uchwałą I OPS 6/09 możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostaje okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Analiza orzeczeń dotyczących decyzji z [...] listopada 1973 r. i z [...] września 1973 r., w zestawieniu z wnioskiem skarżących złożonym w niniejszej sprawie wykazała niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji. Skarżący żądając wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie wskazali takich okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a jednocześnie nie były objęte kontrolą sądową przeprowadzoną w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/15, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r. Z tych wszystkich względów uprawnione było wydanie przez Ministra Rozwoju postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a podniesione w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.