I OSK 308/21

Dnia 2 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 104/20 w sprawie ze skargi T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., I SAB/Wa 104/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i naruszenie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. przez błędne niezastosowanie, bowiem Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu; 2) art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 73 k.p.a. przez zaniechanie zbadania czy dokonana przez organ czynność z zakresu administracji publicznej w postaci wydania kopii z akt sprawy lub udzielania informacji objęła wszystkie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. żądania, a jeśli nie, czy w stosunku do żądań, których nie spełniono, organ wydał postanowienie o uznaniu wniosku w tej części za bezzasadny; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie wskutek niedostrzeżenia, że organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 8 i art. 9 k.p.a., co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez niedostrzeżenie, pomimo braku związania zarzutami skargi, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy adresu do doręczeń skarżącej, pomimo iż ustalenie aktualnego adresu do doręczeń było możliwe w oparciu o posiadane przez organ dane. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przywołanie w badanej skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zdaje się wskazywać, iż skarga ta została oparta na obu podstawach wskazanych w tym przepisie, to jednak analiza samej skargi i jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż podstawę kasacji stanowi wyłącznie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zaskarżenie powyższego wyroku nastąpiło z uwagi na dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dalsza analiza kasacji wskazuje na istnienie kontrowersji w dwóch obszarach. Pierwszy skupia się wokół kwestii przesłania skarżącej dokumentów żądanych we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., na adres ustalony przez organ w toku prowadzonego postępowania, a w konsekwencji dotyczy prawidłowości ustalenia przez organ tegoż adresu. Drugi obszar obejmuje natomiast zaś kwestie związane z zaniechaniem zbadania, czy wszystkie żądane dokumenty lub informacje, o których udostępnienie wystąpiono we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., zostały skarżącej przez organ udostępnione. Ocenę okoliczności sprawy wypada rozpocząć od pierwszej z ww. kwestii. Odpowiedź organu na pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. udzielona została pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Pismo to zostało wysłane na adres mieszkania skarżącej w W., przy ul. S. [...] m. [...]. Powyższy adres miejsca zamieszkania skarżąca podała pracowników socjalnemu w dniu [...] stycznia 2014 r., podczas wizyty tegoż pracownika w tym mieszkaniu. Pracownik socjalny w mieszkaniu przeprowadził wówczas rodzinny wywiad środowiskowy i wypełnił stosowny kwestionariusz wywiadu. Dokument ten został podpisany także przez skarżącą z oświadczeniem, że podane informacje są zgodne z prawdą. Skarżąca podczas wywiadu środowiskowego wskazała, że ww. mieszkanie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Dzielnicy W. Natomiast odmówiła podania kiedy została podpisana umowa najmu tegoż mieszkania i kiedy otrzymała klucze do mieszkania. Analizując powyższe okoliczność należy także dostrzec, iż w bogatej korespondencji z organem pomocowym, skarżąca podawała inny adres: W. ul. H. [...] m [...]. Tak skarżąca wskazała np. w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Najczęściej jednak w korespondencji z organem adresu miejsca zamieszkania w ogóle nie podawała, uznając go za zastrzeżony dla organu pomocowego i w tym zakresie wskazywała na możliwą inwigilację. Takie zastrzeżenie pojawiło się m.in. w pismach skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r., [...] stycznia 2014 r.; [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r. W taki też sposób zostało zredagowane pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. – stanowiące wniosek w niniejszej sprawie o udostępnienie dokumentów i informacji. Analizując powyższe okoliczności nie może być wątpliwości zarówno co do tego, iż w toku prowadzonych czynności wyjaśniających organ ustalił miejsce zamieszkania skarżącej, jak i co do prawidłowości ustalenia, że miejscem zamieszkania skarżącej jest lokal położony w W. przy ul. S. [...] m. [...]. Jakkolwiek skarżąca wskazuje na zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego miejsca jej zamieszkania, to jednak nie odwołuje się do konkretnych okoliczności podważających samo dokonanie powyższego ustalenia podczas wywiadu środowiskowego, jak i treść tegoż ustalenia. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 k.p.a. postawiony w tym zakresie jest zatem nietrafny. Ponadto przepis art. 64 § 1 k.p.a. pozwala organom administracji pozostawić podanie bez rozpoznania w razie nie wskazania adresu wnoszącego, jednak tylko wtedy gdy organ nie ma możliwości ustalenia tegoż adresu na podstawie posiadanych danych. W sytuacji, gdy pismo z dnia [...] lutego 2014 r. nie zawierało adresu skarżącej, zasadnie organ skonstatował, iż ma możliwości ustalenia tegoż adresu na podstawie wyników wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2014 r., przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącej. Nie doszło zatem do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a zarzuty kasacyjne postawione w tym zakresie są niezasadne. Przechodząc do kwestii zaniechaniem zbadania, czy wszystkie żądane dokumenty lub informacje zostały skarżącej udostępnione przez organ wypada zauważyć, iż stawiając w tym zakresie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 73 k.p.a. wskazano przede wszystkim na zaniechanie zbadania kompletności udzielonej odpowiedzi i w tym zakresie wskazano na nieudzielenie odpowiedzi w zakresie sprawy o nr [...]. Analiza akt postępowania prowadzi jednak do wniosku, iż wniosek tyczący udostępnienia akt sprawy o nr [...] został złożony przez skarżącą już wcześniej, tj. w dniu [...] stycznia 2014 r. Organ udzielił na ten wniosek odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2014 r., które skarżąca odebrała w dniu [...] lutego 2014 r. Jakkolwiek zatem dokumenty tyczące ww. sprawy nie zostały przesłane skarżącej pismem z dnia [...] lutego 2014 r., to jednak były już przesłane wcześniej pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Tym samym zarzut nieudostępnienia skarżącej akt sprawy o nr [...] nie jest oparty na prawdzie. Ponadto, oceniając powyższą kwestię nie należy tracić z pola widzenia także i tego, że organ mając na uwadze wielość pism złożonych przez skarżącą w okresie od dnia [...] stycznia do [...] lutego 2014 r. dotyczących problematyki, która w poszczególnych pismach nakładała się na siebie, pismem z dnia [...] marca 2014 r. przedstawił skarżącej stan postępowań w poszczególnych sprawach, wyjaśniając m.in. kwestię źródeł ustalenia miejsca zamieszkania skarżącej. Powyższe stanowi o prawidłowej reakcji organu na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r., w szczególności wskazuje na wszechstronne wyjaśnienie skarżącej okoliczności związanych z udostępnionymi już dokumentami i informacjami. Natomiast w zakresie zawartego w ww. wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. żądania przesłania kserokopii urzędowego potwierdzenia, że uchwała nr [...] z dnia [...] września 2013 r. "potwierdza miejsce zamieszkania od dnia" (pkt 6 ppkt 1) ww. wniosku), zauważyć należy, iż uchwałą nr [...] Zarządu Dzielnicy Ś. z dnia [...] września 2013 r., skierowano skarżącą do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Uchwała ta nie wskazywała konkretnego lokalu i daty podpisania umowy najmu. Organ pomocowy takimi informacjami nie dysponował. Organ posiadał natomiast informacje o zamieszkiwaniu skarżącej w W. przy ul. S. [...] m. [...], które uzyskał w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w tym mieszkaniu. Skoro, zgodnie z wnioskiem skarżącej, cały wywiad środowiskowy organ udostępnił skarżącej, to powyższe stanowi o prawidłowym załatwieniu pkt 6 ppkt 1) wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie bezczynności organu w załatwieniu przedmiotowego wniosku. Odnosząc się z kolei do przywołanego w powyższym zakresie zarzutu naruszenia art. 73 k.p.a., wypada zauważyć, iż został on skonstruowany z pominięciem wymagań art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające do domyślania się, który przepis strona skarżąca miała na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 73 k.p.a. dzieli się na 4 paragrafy, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne z zakresu dostępu do akt sprawy lub sposobu realizacji prawa strony w tym zakresie, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 73 k.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku i nie może prowadzić do jego wzruszenia. Nieadekwatnie do okoliczności sprawy został natomiast postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. Zastosowanie przepisu wynikowego art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. pozostaje konsekwencją uznania, że kontrolowany akt (decyzja lub postanowienie) narusza przepisy postępowania inne niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku badanej sprawy Sąd I instancji nie kontrolował legalności decyzji lub postanowienia lecz stan bezczynności organu. Brak było zatem podstaw do zastosowania w postępowaniu sądowym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji powyższych uwag należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ administracji udzielił skarżącej informacji i udostępnił dokumenty, stosownie do wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Nie pozostaje zatem w bezczynności w załatwieniu powyższego wniosku. Niezasadny jest w takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z pkt 4 p.p.s.a. przez niezastosowanie. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 258 – 261 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.