II SA/Wr 432/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 11 kwietnia 2022 r. Nr SKO/41/UR-2/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako: "SKO") z dnia 11 kwietnia 2022 r. (nr SKO/41/UR-2/2021), działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówiło H. S. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Jeleniej Górze z dnia 14 sierpnia 1964 r. (nr R.L.IX-3/3/64) o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa, położonego w J. w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], nadanego na własność M. P., gdyż od dnia jego doręczenia upłynęło trzydzieści lat. H. S. pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. (data stempla pocztowego) złożył do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dnia 10 maja 2022 r. (data stempla pocztowego) H. S. (dalej jako: "skarżący", "strona skarżąca") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie SKO z dnia 11 kwietnia 2022 r. (nr SKO/41/UR-2/2021). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Z kolei warunkami formalnymi skutecznego wniesienia skargi są: złożenie skargi od aktu objętego zakresem właściwości rzeczowej sądu, wniesienie jej po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem oraz wniesienie skargi przez podmiot, któremu przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z nich prowadzi do stwierdzenia niedopuszczalności skargi, a w konsekwencji do jej odrzucenia bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast stosownie do treści art. 52 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. statuują zasadę pierwszeństwa trybu administracyjnej kontroli postępowania organu administracyjnego w stosunku do kontroli sądowej. Zasada dwuinstancyjności obowiązująca w postępowaniu administracyjnym znajduje zastosowanie nie tylko przy rozstrzyganiu o istocie sprawy, w jej materialnym aspekcie, ale także do rozstrzygania niektórych kwestii wynikających w toku postępowania - w drodze postanowienia. Wyrazem tej zasady jest przepis art. 141 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale zatytułowanym zażalenia, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na podstawie tego przepisu, do zażaleń znajduje zatem odpowiednie zastosowanie art. 127 K.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź do innego organu odwoławczego jeśli ustawa tak stanowi. Przy czym art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz wniosek do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W świetle przywołanych wyżej przepisów, na zasadzie art. 144 K.p.a., regulacja art. 127 § 3 K.p.a. znajduje zastosowanie do zażaleń na postanowienia wydawane przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze - zamiast zażalenia - służy stronie prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dostrzec też należy, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie, jak również - na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. - wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przysługują na wydane postanowienia jedynie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Według regulacji zawartej w art. 61a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei według art. 61 § 2 K.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. dopuszcza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji (postanowienia), od której stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z dniem doręczenia stronie takiej decyzji (postanowienia) terminy do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo skargi do sądu administracyjnego rozpoczynają bieg równolegle, zaś ustawodawca, w takim przypadku, stronie pozostawił wybór środka ochrony prawnej pomiędzy skargą do sądu administracyjnego, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie oznacza to jednak, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 28/20). Zatem skarżący w rozpoznawanej sprawie mógł wybrać sposób zaskarżenia postanowienia SKO i albo skorzystać z prawa złożenia od niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wnieść do sądu administracyjnego skargę bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa, że z tych środków prawnych nie można jednak korzystać kumulatywnie. Skargę do sądu można wnieść bowiem skuteczne tylko wtedy, gdy strona nie skorzysta z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podsumowując, co do zasady, skorzystanie z administracyjnych środków zaskarżenia (m.in. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skutkuje tym, że skarga na to samo rozstrzygnięcie administracyjne staje się niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. W przypadku, gdy strona decyduje się najpierw skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie wnosi skargę do sądu administracyjnego, skarga jest niedopuszczalna. Celem przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. nie jest bowiem przyznanie stronie możliwości dwutorowej/niejako dwukrotnej weryfikacji tego samego aktu administracyjnego, lecz prawo wyboru procedury weryfikacji: wniosku albo skargi. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) został złożony skutecznie, czy też nie, bowiem jedynym ustawowym warunkiem pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1169/19, publ. CBOSA). Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu niejako na wypadek, gdyby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie. Takie rozumienie art. 52 § 3 p.p.s.a. przeczy literalnemu brzmieniem tej normy, która wymaga od strony wyboru trybu domagania się ochrony, a więc decyzji co do tego czy skorzysta z trybu postępowania administracyjnego, czy też z trybu sądowoadministracyjnego. Przy czym konsekwencje tego wyboru obciążają stronę (zob. postanowienie NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2727/19, publ. CBOSA). Z akt sprawy wynika, że skarga na zaskarżone postanowienie została nadana w dniu 10 maja 2022 r. W aktach sprawy znajduje się również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany przez skarżącego do SKO, który został nadany w dniu 28 kwietnia 2022 r. Dokonując zestawienia wskazanych dat nasuwa się wniosek, że celem skarżącego było w pierwszym rzędzie uruchomienie kontroli postanowienia w administracyjnym trybie "instancyjnym". Skoro tak, to skarga złożona już po skutecznym wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest niedopuszczalna. Jak wskazano powyżej, jedynym ustawowym warunkiem skutecznego złożenia skargi od postanowienia było nieskorzystanie przez skarżącego z prawa złożenia od postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rezultacie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił, jako niedopuszczalną. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.