III FSK 733/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk – Wiśniewska, Protokolant Katarzyna Malinowska, po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Bytom od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1380/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytomiu na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 3 stycznia 2020 r., nr XXIII/337/20 w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej punktu 2; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 2 lutego 2023 r., I SA/Gl 1380/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Bytomiu, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z 3 stycznia 2020 r., nr XXXIII/337/20, w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty (punkt 1 sentencji), a także orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (punkt 2 sentencji). Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn zm., dalej "u.c.p.g.), poprzez przyjęcie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wszystkich nieruchomości zamieszkałych, nie uwzględniając nieruchomości, na których odpady powstają sezonowo. Zdaniem sądu, brak w systemie (ewidencji) nieruchomości, na których odpady powstają sezonowo, nie oznacza, że takie nieruchomości nie znajdują się na terenie Gminy. Ponadto, zdaniem sądu, Rada ustalając opłatę w wysokości 21,50 zł oparła się na kalkulacji, z której wynika, że opłata ta powinna być niższa, bo 21,37 zł. Już tylko z tego powodu doszło do uchwalenia stawki wyższej niż wynikająca z przeprowadzonej analizy. W ocenie sądu, dokumenty przedłożone do sprawy wskazują, że sposób przeprowadzenia analizy nie spełniał określonych wymogów rzetelności, a tym samym Rada Miejska w Bytomiu przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Oparcie się o ilość mieszkańców wynikającą z "systemu" bez informacji o tym, czy system obejmuje wszystkich mieszkańców nie pozwala na przyjęcie, że analiza była przeprowadzona w sposób właściwy. Ponadto zdaniem sądu, nie jest dopuszczalne uwzględnianie innych kosztów przy wyliczaniu stawki opłaty, takich jak "zakupy i inwestycje w wydziale" bez powiązania tych kosztów z systemem gospodarowania odpadami. Sąd wskazał także, że Rada nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałoby, czy stawka określona w § 2 ust. 1 uchwały weryfikowana była w oparciu o kryterium wskazane w art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Prawidłowo wykonana analiza winna także uwzględniać, że w przypadku przyjętej metody (o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1) opłata ta nie może przekraczać 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca. W konkluzji sąd stwierdził, że przekroczenie przez Radę Miejską w Bytomiu delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. w § 2 ust. 1 powoduje, że uchwała w tej części jest nieważna. Rodzi to ten skutek, że uchwałę w § 2 ust. 2 także należy uznać za nieważną. Konsekwencją uznania, że § 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo, jest to, że cała uchwała jest nieważna, bowiem nie jest możliwe jej obowiązywanie bez tego przepisu. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik organu. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."): I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g., a tym samym niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a co stanowiło konsekwencję uznania przez sąd pierwszej instancji, że organ zaniechał dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ ustalając wysokość opłaty, zastosował wszystkie kryteria wymagane przez ustawę; 2) art. 152 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, podczas gdy zgodnie z art. 152 § 2 p.p.s.a. art. 152 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej jako: ,,u.s.g."), polegające na ich błędnym zastosowaniu pomimo, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie sposób uznać, jakoby zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.; 2) art. 6k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą zostać określone przez radę gminy wyłącznie na podstawie tych kategorii kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, które zostały wprost wymienione w art. 6r ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika tylko, że rada gminy określając ww. stawki, ma obowiązek wziąć pod uwagę czynniki w tym przepisie wyliczone (m.in. koszty, o których mowa w art. 6r ust. 2 u.c.p.g.) nie zaś, że są to jedyne elementy, jakie mogą być uwzględnione w kalkulacji tych stawek. W oparciu o te zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Rady Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prokurator wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie żądania zasądzenia na rzecz Skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w zasadniczej części nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadne są zarzuty dotyczące kluczowego elementu zaskarżonego wyroku, tj. stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzuty te oparte są na generalnym stwierdzeniu, że w tej sprawie Rada Miejska w Bytomiu "dokonała rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zastosowała do tego wszystkie kryteria wymagane przez ustawę". Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. Dlatego też organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, spełniając wymogi z niej wynikające. Konstytucyjna zasada praworządności, określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., III OSK 113/21). Z tego względu jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (zob. wyrok NSA z 14 października 2021 r., III FSK 3442/21). W wydanym w tej sprawie wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z tego względu, że nie spełnia ona wymagań wynikających z przepisów u.c.p.g., dotyczących określenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym zakresie sąd słusznie odwołał się do poglądów prezentowanych przez orzecznictwie, w szczególności do wyroku TK z 28 listopada 2013 r, SK 17/12, w którym stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna prezentowany jest pogląd, podzielany także w piśmiennictwie, że prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2013 r., I SA/Bk 127/13, z glosą aprobującą T. Lewandowskiego, LEX/el. 2015). Dokonując kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina obowiązana jest ściśle trzymać się kryteriów określonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. W stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, do tych kryteriów ustawodawca zalicza: (1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; (2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; (3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; (4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W świetle powyższego prawidłowo sąd pierwszej instancji ocenił, że określenie w zaskarżonej uchwale stawki opłaty za gospodarowanie odpadami na poziomie wyższym (21,50 zł) niż wynika to z przedstawionej kalkulacji (21,37 zł), już samo w sobie stanowi naruszenie art. 6k ust. 2 u.c.p.g. W tym zakresie nie przekonuje argumentacja skargi kasacyjnej, że liczba mieszkańców miasta Bytomia stale się zimniejsza oraz że "kwota dopłaty do systemu w rozliczeniu rocznym nie przekracza 5% całorocznej sumy funkcjonowania całego systemu odbioru odpadków komunalnych", co miałoby się mieścić w ramach błędu statystycznego. Przewidywania dotyczące spadku liczby mieszkańców gminy nie uzasadniają określenia wyższej stawki opłaty, jeżeli nie wykaże się, że spodziewany spadek liczby mieszkańców uniemożliwi pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W tej sprawie Rada Miejska w Bytomiu tego nie wykazała. Trafnie również sąd pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzona przez organ kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami nie uwzględnia przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.). Należy podkreślić, że kryterium to, podobnie jak pozostałe, jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)." Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Należy przy tym podkreślić, że uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Dlatego należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że brak takich nieruchomości w "systemie" nie oznacza, że takie nieruchomości nie znajdują się na terenie gminy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko sądu pierwszej instancji, że katalog kryteriów wynikających z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. jest katalogiem zamkniętym. Zgodnie zaś z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w pozycji dotyczącej "kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi", mogą być uwzględnione koszty, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, literalne brzmienie art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie pozwala na zaliczenie do "kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi" innych kosztów niż wymienionych w art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g. Z tych wszystkich względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 6k ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 6k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 u.c.p.g. Zasadny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 152 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 152 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Wyłącznie w pełnym zakresie stosowania art. 152 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oznacza z jednej strony, że nieprawomocny wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę na akt prawa miejscowego nie wstrzymuje skutków prawnych tego aktu do chwili uprawomocnienia się wyroku, z drugiej zaś nie daje też sądowi podstawy do postanowienia inaczej. W tej sprawie sąd pierwszej instancji orzekając w punkcie 2 sentencji wyroku, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku nie wskazał żadnej podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Bez wątpienia podstawy do takiego rozstrzygnięcia nie daje obecne brzmienie art. 152 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 2, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Rady Miejskiej w Bytomiu o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należy wskazać, że w tej sprawie, mimo częściowego uwzględnienia skargi, nie było podstaw do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem z uchwałą NSA z 3 lipca 2017 r., I OSP 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że prawa strony, jakie przysługują prokuratorowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mogą być w prosty sposób zrównywane z uprawnieniami procesowymi organu administracji publicznej czy też skarżącego. Prokurator nie jest stroną w rozumieniu art. 199 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 203 pkt 2 p.p.s.a. SWSA(del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska SNSA Paweł Borszowski SNSA Wojciech Stachurski