II SA/Sz 968/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/425/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielenko obejmującego teren położony na południe od drogi powiatowej Nr 3504Z oddala skargę. Z. W. dalej: "skarżący, "strona", działający przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta Mielna, dalej: "organ", "uchwałodawca", z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/425/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielenko obejmującej teren położony na południe od drogi powiatowej nr 3504Z, dalej jako "m.p.z.p", "plan miejscowy". Uchwała została zaskarżona w części dotyczącej działek stanowiących własność skarżącego o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], obręb ewidencyjny M. , gmina M., miejscowość N.. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów: - art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – j.t.), dalej określanym jako "u.p.z.p." poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu; - art. 9 ust. 4. w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p, poprzez podjęcie w dniu 20 sierpnia 2021 r. uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o numerze [...], w sposób sprzeczny z uchwaloną w dniu 27 kwietnia 2010 r. przez Radę Gminy zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (uchwala Rady Gminy M. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2010 roku, dalej: "studium" – dopisek WSA); - art. 6 w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., poprzez procedowanie przez organ wbrew przepisom prawa, w sposób naruszający przy tym zaufanie do władzy publicznej; - art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. poprzez naruszenie w sposób istotny przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości w aspekcie naruszenia interesu prawnego i faktycznego oraz posiadanych uprawnień. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, opierając żądanie na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustalającej sposób korzystania z działek ewidencyjnych strony o numerze [...] i [...], o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skarżący, powołując art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", wskazał, iż swój interes prawny wywodzi z faktu pozostawania właścicielem nieruchomości położonych na obszarze, którego dotyczy zaskarżona uchwała, a także z okoliczności, iż przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny ogranicza skarżącemu możliwość korzystania z przysługującego mu prawa własności. Skarżący na wskazanych działkach planował posadowić dwa budynki o powierzchni zabudowy do 35 m2 na cele rekreacyjne, przy czym w dacie zakupu nieruchomości na terenie tym żaden plan miejscowy nie obowiązywał. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw uzasadniając go sprzecznością zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym prawem. Skarżący podał, że zgodnie z treścią studium działki wchodzące w skład nabywanych nieruchomości oznaczone zostały symbolem R2 - teren rolny z dopuszczeniem zabudowy. Przy czym, uchwalona zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zaliczała przedmiotowe działki do obszaru funkcjonalnego otwartego gminy, pełniącego m.in. funkcję turystyczno-wypoczynkową czy też rekreacyjną oraz dopuszczającego zagospodarowanie rekreacyjno-wypoczynkowe. Z kolei w uchwalonym w dniu 20 sierpnia 2021 r. miejscowym planie należące do skarżącego nieruchomości zostały określone jako obszar z oznaczeniem 22-R, tj. jako teren rolniczy, wykluczający dalszą zabudowę. Działanie takie, według strony, pozostaje w rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 9 ust. 4. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wskazujących iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu aktów prawa miejscowego, a także że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest po stwierdzeniu braku naruszeń ustaleń studium. W ocenie skarżącego z powołanego brzmienia art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz art. 15 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek rozważyć zgodność projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, skoro studium wskazywało na przyszłe przeznaczenie terenów R2 w planie na tereny rolne z dopuszczalnością zabudowy zagrodowej, agroturystycznej i sportowo rekreacyjnej, to sprzeczne z postanowieniami studium było wprowadzenie w planie dla terenu 22-R niedopuszczalności budowy nowych budynków 26 pkt 5 lit. f planu miejscowego) i określenie powierzchni biologicznie czynnej na 100% (§ 26 pkt 2 lit. b planu miejscowego). Według strony naruszenie przepisami planu postanowień studium jest oczywiste i ma charakter istotny, albowiem w sposób odmienny od studium określa możliwości zagospodarowania terenów objętych oznaczeniem 22-R obejmujących nieruchomości stanowiące własność skarżącego. Zdaniem skarżącego powyższe w sposób klarowny wskazuje, iż w niniejszym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, w części w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwalonym uprzednio studium. Argumentację strona wzmocniła odwołaniem się do orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ, działając przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na wstępie uchwałodawca podkreślił, iż plan miejscowy będący przedmiotem skargi wszedł w życie dnia 15 października 2021 r., a został opublikowany w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego w dniu 30 września 2021 r. Natomiast akt notarialny umowy sprzedaży działek nr [...] i [...], obręb M. zgodnie z którym skarżący kupił przedmiotowe działki został zawarty w dniu [...] października 2021 r., a więc w czasie kiedy obowiązywał już skarżony miejscowy plan. Również w treści rzeczonego aktu notarialnego jest informacja o terminie wejścia w życie miejscowego planu. Wobec powyższego zarzut dotyczący naruszenia prawa własności nieruchomości oraz zarzut dotyczący procedowania miejscowego planu są, w ocenie organu, całkowicie co do zasady bezpodstawne. Skarżący kupił swoją nieruchomość z określonym przeznaczeniem w obowiązującym miejscowym planie mając świadomość wszystkim ograniczeń wynikających z ustaleń tegoż planu. Odnosząc się do zarzutu, że w skarżonym planie przyjęto przeznaczenie niezgodne z przeznaczeniem wskazanym w studium organ podkreślił, iż błędnie skarżący powołał się jedynie na "rysunek studium". Wzmacniając argumentację uchwałodawca wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru. Wojewoda nie stwierdził niezgodności podjętej uchwały z prawem, a więc również potwierdził, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwala Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku). Organ podał, że kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane do uwzględnienia w planach miejscowych zostały wskazane w Załącznikach nr 2 i 4 do studium. Tereny objęte przedmiotowym planem oznaczone są w obowiązującym studium jako IV.R2 - gdzie zgodnie z kierunkami rozwoju określonymi w studium IV - oznacza obszar funkcjonalny zabudowy zagrodowej i obsługi agroturystyki (pkt. 3.1 str. 33 w cz. II studium) a R2 oznacza tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (pkt. 4.5.2 str. 59 w cz. II studium). Zdaniem organu, nie ma zatem mowy w studium o funkcji innej niż rolnicza. Na str. 42 II części studium w punkcie 4,3 wymieniono obszary funkcjonalne otwarte Gminy (ZN, ZL, ZE, R1, R2, W, PL) i określono, że stanowią one tereny systemu przyrodniczego gminy, pełniąc jednocześnie funkcje gospodarcze, estetyczne, turystyczno- wypoczynkowe i rekreacyjne i jako główne kierunki zmian określono dla nich zakaz zabudowy za wyjątkiem realizacji na obszarach R2 zabudowy dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych (pkt. 4.3. str. 43 w cz. II studium) czyli zabudowy zagrodowej dopuszczonej na podstawie przepisów odrębnych. Według organu studium nie dopuszcza zatem na tych terenach innego wykorzystania niż rolnicze i innej zabudowy niż zagrodowa, która jest związana z działalnością rolniczą. W oparciu o zapisy studium, które jest dokumentem ogólnym został sporządzony plan miejscowy, który uwzględnia wyznaczone kierunki i uszczegóławia przeznaczenie terenów. W związku z tym w planie wskazano zarówno tereny rolnicze bez możliwości nowej zabudowy jak i tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Obydwa przeznaczenia, według uchwałodawcy, jak najbardziej są zgodne z kierunkiem rolniczym wyznaczonym w studium. Akt ten dopuszcza na tych terenach zabudowę zagrodową. Samo pojęcie "dopuszczenie" oznacza możliwość, nie obligatoryjność. Nie oznacza to, że na każdej działce i w każdym miejscu może być zlokalizowana zabudowa zagrodowa, ponieważ zabudowa zagrodowa, w swojej właściwości, musi być związana z gospodarstwem rolnym. Rada Gminy wyznaczając w studium obszary przeznaczone na inne cele niż rolne badała m.in. potrzeby rozwoju Gminy, jej uwarunkowania przyrodnicze, geograficzne ale też jej możliwości. Obszar objęty granicami planu pozostał w studium jako teren rolny również z tego powodu, że Gmina nie przewidywała rozwoju infrastruktury technicznej dla tego terenu. Inne są potrzeby infrastrukturalne dla siedlisk rolniczych na kilkuhektarowych gospodarstwach rolnych, inne dla zabudowy udającej gospodarstwa rolne, a w rzeczywistości będącej zabudową rekreacyjną, która mogłaby powstać w granicach planu, jeśli dla wszystkich terenów oznaczonych w planie miejscowym jako R - tereny rolnicze, dopuszczono by zabudowę zagrodową. Tym bardziej, że określenie jednego przeznaczenia dla tak dużego terenu objętego planem nie daje możliwości uporządkowania przestrzeni i zachowania ładu przestrzennego oraz powiela cechy ogólności studium. Ponadto, w ocenie organu, działki geodezyjne o niewielkiej powierzchni - tak jak działki nr [...] i [...], nie dają możliwości utworzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego i jak najbardziej uzasadnione jest przeznaczenie ich zgodnie ze studium na cele rolnicze bez prawa zabudowy. Ustalenie dla takich działek geodezyjnych możliwości zabudowy zagrodowej stanowiłoby próbę ominięcia prawa, stwarzając możliwość realizacji zabudowy, która de facto nie służyłaby prowadzeniu gospodarstwa rolnego i nie miałaby rolniczego charakteru, łamiąc tym samym przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stworzenie możliwości realizacji zabudowy, która ostatecznie nie miałaby charakteru rolnego (rolniczy charakter, z uwagi na niewielką powierzchnię, jest niemożliwy) byłoby ponadto sprzeczne z polityką przestrzenną Gminy wyrażoną w studium. Realizacja siedliska rolniczego na działce rolnej jest możliwa, ale tylko w formie gospodarstwa rolnego, a gospodarstwem rolnym jest teren o powierzchni minimum 1 ha rolnych użytków. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, uchwałodawca zaznaczył, że bezspornym jest, że co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest jednak obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie, podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu, co też uczynił w przedmiotowej sprawie. Gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Przykładem tego jest, zdaniem organu, właśnie zaskarżona uchwała, będąca wynikiem działania w granicach i na podstawie prawa. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, (art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Uchwałodawca przywołane wyżej stanowisko odniósł także do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia prawa własności nieruchomości. Podkreślił, wzmacniając wypowiedź poglądami prawnymi sądów administracyjnych, odnoszącymi się do ograniczeń konstytucyjnego prawa własności wynikających z ustaw, co znajduje wyraz w upoważnieniu gmin do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, że w skarżonym planie miejscowym nie przekroczył władztwa planistycznego. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że wieś N. ma najbardziej rolniczy charakter w całej Gminie i uchwalając plan zamierzano ten rolniczy charakter miejscowości zachować. Wojewódzki Sad Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 – j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Mielna z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr XL/425/2021, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Mielno, w obrębie ewidencyjnym Mielenko, obejmującego teren na południe od drogi powiatowej nr 3504Z, w części dotyczącej § 27 oraz § 7 tego aktu prawa miejscowego, w zakresie działek skarżącego: o numerach ewidencyjnych [...] i [...], zlokalizowanych w miejscowości N.. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga na akt prawa miejscowego nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2). Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W badanej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z tego, że jest właścicielem dwóch działek zlokalizowanych w miejscowości N., na terenie objętym planem. Naruszenia tego interesu skarżący upatruje w tym, że w planie miejscowym, dla terenu tego, oznaczonego symbolem 22-R przewidziano przeznaczenie rolnicze, z wykluczeniem dalszej zabudowy podczas, gdy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obszar ten był oznaczony symbolem R2 – teren rolny z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, turystycznej i sportowo rekreacyjnej. W ocenie Sądu argumentacja skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest aktem prawa miejscowego co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego, który określa ogólne kierunki zagospodarowania i stanowi podstawę do dalszych prac planistycznych. Jest to dokument o dużym stopniu ogólności, który określa przeznaczenie określonych obszarów, przy uwzględnieniu sposobu dotychczasowego ich zagospodarowania, a także stanu ładu przestrzennego i jego ochrony oraz innych elementów przewidzianych w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Uszczegółowienie przewidzianych w studium kierunków zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który precyzyjnie określa przeznaczenie terenów elementarnych, zawierając przy tym regulacje dotyczące dopuszczalnej zabudowy, jej parametrów i usytuowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ma zatem racje skarżący dowodząc, że ustalenia planu nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium. Jednak w badanej sprawie takiej sprzeczności Sąd nie dostrzegł. Teren, na którym położone są działki skarżącego w studium posiadał oznaczenie R2, to jest tereny rolne. W punkcie 4.3 studium wskazano, iż tereny o takim przeznaczeniu stanowią obszary funkcjonalne otwarte gminy, przy czym dla terenu oznaczonego symbolem R2 dopuszczono zabudowę zagrodową. W planie miejscowym teren ten oznaczono symbolem R-22, z zakazem zabudowy, przewidując powierzchnie biologicznie czynną na poziomie 100%. Jak wynika z załącznika graficznego do planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem R-22 wyznaczone zostały tereny zabudowy zagrodowej, oznaczone symbolem 1-RM i 2-RM. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że "dopuszczenie zabudowy zagrodowej", przewidziane w studium nie musi oznaczać, iż możliwa jest realizacja takiej zabudowy w każdym miejscu na terenie, na którym istnienie takiej zabudowy przewidziano. Wskazać bowiem należy, że zabudowa zagrodowa, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 – j.t.), to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa ta jest ze swej istoty powiązana z prowadzeniem rodzinnego gospodarstwa rolnego. Trafnie zatem wywiódł organ w odpowiedzi na skargę, iż nie na każdej działce i nie w każdym miejscu zabudowa taka może powstać. Stąd też wyznaczenie miejsc, z przeznaczeniem pod zabudowę zagrodową, z uwzględnieniem siedlisk już istniejących i takich, które mogą powstać, przy jednoczesnym uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań i planów rozwojowych gminy jawi się jako działanie uprawnione i nieprzekraczające granic władztwa planistycznego. Takie ustalenia planu nie są sprzeczne i nie naruszają ustaleń studium. Skoro bowiem w tym ostatnim dokumencie dopuszczono możliwość zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem R2, a tereny te były co do zasady terenami rolnymi, to możliwym było wyznaczenie w planie miejsc, w których zabudowa zagrodowa może zostać zrealizowana, przy jednoczesnym zachowaniu rolnego charakteru pozostałego obszaru i zakazu zabudowy. Sąd za uzasadnioną uznał argumentację organu, iż na działkach skarżącego zabudowa zagrodowa nie mogłaby zostać zrealizowana z tego względu, że nie prowadzi on gospodarstwa rolnego na terenie gminy, a wielkość jego działek wyklucza wybudowanie siedliska. Organ wskazał na okoliczność, że wieś N. ma charakter rolniczy i chciałby taki jej charakter zachować. W ocenie Sądu jest to argumentacja zasługująca na uwzględnienie. Lektura załącznika graficznego do planu wskazuje bowiem na to, że organ w przemyślany sposób przewidział zagospodarowanie terenów położonych na południe od drogi powiatowej nr [...], a działki skarżącego nie stanowią wyjątku od ogólnej koncepcji zachowania rolniczego charakteru tych terenów. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.