II SA/Gl 1701/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 września 2022 r. nr SKO.IV/424/1015/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 21 września 2022 r. nr SKO.IV/424/1015/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania I.Z. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr [...] odmawiającą mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką Z.Z. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji decyzją z dnia z dnia 9 sierpnia 2022 r., po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 13.07.2022 r. odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką Z.Z. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. na stałe. Matka strony jest osobą w podeszłym wieku – ma 91 lat. Porusza się o kulach, ma chory kręgosłup i serce. Jak wskazał organ I instancji ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że od dnia 16 lutego 2021 r. strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. jako osoba bezrobotna, natomiast od dnia 16.02.2022 r. nie posiada prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie organu I instancji brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością opieki nad matką. Ponadto, pracownik socjalny w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalił, iż przyczyną niepodejmowania przez stronę zatrudnienia nie była konieczność opieki nad niepełnosprawną matką, a trudności w znalezieniu przez stronę pracy. Organ uznał, na podstawie wywiadu środowiskowego, że matka strony wymaga codziennej pomocy w niektórych czynnościach tj. sprzątanie, gotowanie, pomoc przy przemieszczaniu się, ale nie wymaga całodobowej opieki czy pielęgnacji. W konsekwencji poczynionych ustaleń faktycznych i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że strona nie spełnia warunków określonych w ustawie do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ: 1. nie podejmuje zatrudnienia, by opiekować się niepełnosprawną matką, lecz zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego, dlatego że nie może znaleźć pracy, 2. opieka nad matką ma charakter pomocy w czynnościach dnia codziennego jak sprzątanie, gotowanie, pomoc przy przemieszczaniu się, 3. pomimo orzeczenia częściowej niekonstytucyjności wprowadzonej do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej pozyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez Trybunał Konstytucyjny, przepis ten nie został usunięty z kryterium ustawy. W odwołaniu z dnia 21 września 2022 r. strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła decyzji organu I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. 2) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącego, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącego przywołał argumenty uzasadniające podniesione zrzuty. Kolegium decyzją z dnia 21 września 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania przed organem I instancji oraz obowiązujący stan prawny w zakresie regulacji dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy zanegował stanowisko organu I instancji o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przyjął bowiem – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Kolegium uznało natomiast, że zakres opieki jakiej wymaga matka strony nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż między rezygnacją z zatrudnienia strony a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy. W ocenie Kolegium zarówno z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego, jak i z zestawienia czynności przedstawionych przez stronę w oświadczeniach nie wynika, aby zakres jej obowiązków związanych z opieką nad matką uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Kolegium zauważyło, że wprawdzie pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. strona złożyła kolejne oświadczenie, w którym przedstawiając ponownie czynności opiekuńcze realizowane wobec matki, zasugerowała, iż matka ze względu na stan zdrowia wymaga bezpośredniej, całodobowej i długoterminowej opieki, jednak w ocenie Kolegium twierdzenia te w świetle ustaleń poczynionych przez organ I instancji w toku postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Takie czynności jak pomoc w toalecie, sprzątanie, robienie zakupów, pranie, robienie posiłków, kupowanie lekarstw i załatwianie spraw urzędowych, zawożenie na wizyty lekarskie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Zdaniem Kolegium wskazane czynności nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że strona nie musi codziennie czy całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. W skardze z dnia 21 października 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto skarżący wniósł o: - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia w 21 września 2022 r, nr SKO.4115.1505.2021 oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 9 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł argumenty przemawiające za uwzględnieniem jego zarzutów z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że przepis powyższy nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie została spełniona podstawowa przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ opieka skarżącego nad matką nie przemawia za koniecznością rezygnacji z zatrudnienia. Niewątpliwie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną. Odnosząc się natomiast do kwestii, iż zakres opieki jakiej wymaga osoba wymagająca opieki nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie przez skarżącego jakiejkolwiek aktywności zawodowej wskazać należy, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej powinna być zasadniczo odnoszona do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z orzeczeniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby tego typu rozstrzygnięciem oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu wsparcia ze strony innej osoby. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu, niedopuszczalne byłoby samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub też – co ma miejsce w niniejszej sprawie, że opieka sprawowana przez osobę rezygnującą z zatrudnienia nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że matka skarżącego jest osobą w zaawansowanym wieku (91 lat), poruszającą się o kulach. Cierpi również na schorzenia kardiologiczne i kręgosłupa. Fakt sprawowania opieki nad matką ze strony skarżącego potwierdza treść wywiadu środowiskowego. Sąd wyjaśnia, że z lektury przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynikają dwa zasadnicze wnioski. Pierwszą podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg rezygnacji z rzeczywistej, bądź potencjalnej, możliwości podjęcia pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym możliwym zakresem zatrudnienia np. pełnoetatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. W ocenie Sądu zakres czynności wykonywanych przez skarżacego w związku z opieką nad matką (wynikający z wywiadu środowiskowego) nie jest tylko wykazem czynności nie wymagających zaangażowania czy mało absorbujących. Opieka nad osobą niepełnosprawną nie musi się wiązać z całkowitym ograniczeniem opiekuna w jego codziennym życiu np. bez możliwości wyjścia z domu w celu dokonania zakupów czy załatwienia niezbędnych spraw rodzinnych. Opieka ta musi być stała tzn. codzienna, ale nie nieprzerwana w okresie całej doby. Ustawodawca jako przesłankę umożliwiającą stronie uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Oznacza to, że zakres czynności opiekuńczych i ich częstotliwość uniemożliwiają opiekunowi podjęcie czy kontynuację zatrudnienia. Zdaniem Sądu opieka nad osobą niepełnosprawną i wymagająca opieki z mocy orzeczenia wyspecjalizowanego organu, tylko w wyjątkowych sytuacjach dotyczących stanu zdrowia tej osoby, jej samodzielności ruchowej, sprawności intelektualnej, nie musi być wykonywana w takim zakresie, że umożliwia to podjęcie lub kontynuację zatrudnienia przez potencjalnego opiekuna bez uszczerbku dla wymaganych czynności opiekuńczych. Twierdzenie organu odwoławczego o możliwym podjęciu zatrudnienia przez skarżącego z uwagi na zakres sprawowanej opieki nie koresponduje w żaden sposób z ustaleniami wynikającymi z wywiadu środowiskowego. Skarżący mieszka z matką i wykonuje czynności, których zakres nie budzi wątpliwości Sądu, w tym zapewnia możliwość poruszania się matki po domu. Zapewnienie poruszania się osobie niepełnosprawnej przez opiekuna związane jest m.in. z możliwością zaspokojenia jej potrzeb fizjologicznych czy utrzymaniem higieny. Taki zakres opieki wymaga stałej dyspozycyjności opiekuna. Z opisu czynności wynika, że opieka skarżącego dotyczy również godzin nocnych ("przed snem ponowna asekuracja do WC i w nocy w zależności od potrzeby"). Nie bez znaczenia jest również wiek matki skarżącego – 91 lat. Osoby w tym wieku poza czynnościami opiekuńczymi związanymi z codziennymi potrzebami wymagają również obecności osoby trzeciej, z która mogą porozmawiać, aby nie czuć się samotnymi. Stała obecność opiekuna ważna jest także ze względów bezpieczeństwa osoby niepełnosprawnej nawet jeżeli nie wykonuje on w tym czasie żadnych bezpośrednich czynności opiekuńczych. Z tych też względów stanowisko organu odwoławczego uznać należy za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji dokona, mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku, oceny czy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.