I SA/Wa 2276/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2022 r. nr DAP-WN-727-14/2022/WWP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 14 czerwca 2022 r. nr DAP-WN-727-14/2022/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144, art. 61a § 1 oraz art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 27 stycznia 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-583/2021/MSte odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r. nr G.III.7228/1/199/1/91, w części stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], składającej się z działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], wystąpiła B. B.. Wniosek wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 6 października 2021 r., a następnie został przekazany do Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z właściwością, przy piśmie z dnia 28 października 2021 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy przepis dodano na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.), która weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. W ocenie organu, w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 158 § 3 k.p.a., ponieważ wprawdzie w aktach sprawy brak jest potwierdzeń doręczenia decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r., jednak na przesłanym przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie egzemplarzu tej decyzji widnieje naniesiona klauzula ostateczności na dzień 20 lutego 1991 r. Okoliczność ta pozostaje bezsporna, bowiem pieczęć potwierdzająca datę ostateczności decyzji jest wyraźna i odczytanie jej zapisów nie budzi wątpliwości. W ocenie organu, data wskazująca ostateczność decyzji stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, że doręczenie jej stronom lub ogłoszenie, miało miejsce przed dniem 20 lutego 1991 r. Z tej przyczyny organ uznał, że od wydania decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r. do daty wpływu wniosku B. B. o stwierdzenie jej nieważności minęło 30 lat, co oznacza, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. B. B. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o stwierdzenie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. wydania decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r. z naruszeniem prawa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że pieczęć klauzuli ostateczności naniesiona na decyzję Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r. stanowi realizację przesłanki doręczenia tej decyzji ówczesnym właścicielom działki nr [...] oraz nr [...], wbrew wcześniej dokonanym ustaleniom, że w kartach przedmiotowej sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r., a w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia 9 grudnia 2021 r. wyjaśniono, że Urząd Miasta [...] nie posiada dokumentacji potwierdzającej datę otrzymania wymienionej decyzji komunalizacyjnej; b) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., poprzez przyjęcie, że na gruncie rozpoznawanej sprawy istnieją podstawy do umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r. z uwagi na wszczęcie postępowania po upływie 30 lat od doręczenia przedmiotowej decyzji, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego datę odbioru decyzji, a zatem brak jest podstaw do uznania, że doręczenie w ogóle nastąpiło; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny dowodów skutkujące błędnym przyjęciem, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca o wydanej decyzji z dnia 29 stycznia 1991 r. dowiedziała się dopiero w dopiero w kwietniu 2021 r., dokonując analizy dokumentacji dotyczącej działek stanowiących własność jej przodków. Jednocześnie wcześniej decyzja ta nie została doręczona lub w inny sposób okazana rodzicom skarżącej, jako właścicielom działki nr [...] oraz nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w dniu wydania decyzji z dnia 29 stycznia 1991 r. działki nr [...] oraz nr [...] były własnością R. B. i S. B.. Decyzja Wojewody Tarnowskiego nie została jednak doręczona właścicielom tych działek ani ich następczyni prawnej, tj. skarżącej. W ocenie skarżącej, oznacza to, że decyzja z dnia 29 stycznia 1991 r. jest decyzją nieistniejącą. W związku z powyższym termin trzydziestoletni przewidziany w art. 158 § 3 k.p.a. nie upłynął, bowiem nie została zrealizowana określona w tym przepisie przesłanka warunkująca początek biegu tego terminu, którą jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ niesłusznie uznał, że naniesienie na decyzję pieczęci z klauzulą ostateczności jest jednoznaczne z doręczeniem decyzji stronie. Tymczasem ustawodawca w art. 158 § 3 k.p.a. jednoznacznie określił, że początkiem biegu terminu może być jedynie moment doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie nadania decyzji klauzuli ostateczności. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. wyklucza uzyskanie prejudykatu wymaganego w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego w celu dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych. Zasadny staje się więc pogląd, że przepisy przewidują odrębną sprawę lub postępowanie, w ramach którego możliwe jest prowadzenie postępowania nadzorczego jedynie celem stwierdzenia wydania starej decyzji z naruszeniem prawa bez stwierdzania jej nieważności. Taka wykładnia nowych przepisów umożliwia, w ocenie skarżącej, uzyskanie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, będącego prejudykatem w rozumieniu przepisów prawa cywilnego zezwalającym na dochodzenie odszkodowania i innych roszczeń cywilnoprawnych na drodze sądowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wymaga podkreślenia, że w niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się na brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. Przepis ten wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. i stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 (tj. decyzji, której stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczyć ma postępowanie), upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie trzydziestoletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ nie wydawał natomiast w tej sprawie decyzji umarzającej, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym jako niezrozumiały należało ocenić zarzut postawiony w pkt II lit. b) petitum skargi. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że okoliczność doręczenia stronie postępowania decyzji Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r. przed dniem 20 lutego 1991 r. znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Świadczy o tym pieczęć na decyzji (k. 21 akt administracyjnych) stwierdzająca, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 20 lutego 1991 r., co oznacza, że przed tym dniem została doręczona stronie postępowania, tj. Miastu [...] (bowiem z dniem 20 lutego 1991 r. upłynął termin do wniesienia środka odwoławczego, który biegnie od dnia doręczenia decyzji). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sam fakt niezachowania zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie oznacza, że do takiego doręczenia nie doszło. Organ może natomiast ustalać datę doręczenia decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Minister uczynił w sposób prawidłowy, nie naruszając w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postawione w pkt II lit. a) i c) petitum skargi zarzuty nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej, okoliczność, że decyzja Wojewody Tarnowskiego z dnia 29 stycznia 1991 r. nie została doręczona R. B. oraz S. B., którym – jak twierdzi skarżąca – przysługiwało prawo własności części nieruchomości objętej tą decyzją, pozostaje bez wpływu na prawidłowość ustalenia przez organ daty doręczenia decyzji. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Wojewoda Tarnowski za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 stycznia 1991 r. uznał jedynie Miasto [...], doręczając decyzję Zarządowi Miasta. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a., musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wymagane jest jej doręczenie co najmniej jednej ze stron, natomiast ewentualny brak skutecznego doręczenia aktu innym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 981/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Dla stwierdzenia zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki wszczęcia postępowania nadzorczego, określonej w art. 158 § 3 k.p.a., konieczne było więc jedynie ustalenie daty doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. Na tym etapie postępowania organ nie był natomiast zobligowany do ustalania, czy Wojewoda Tarnowski, wydając decyzję z dnia 29 stycznia 1991 r., prawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ zasadnie przyjął, że skoro w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia 29 stycznia 1991 r. przed dniem 20 lutego 1991 r., to wniosek skarżącej z dnia 20 września 2021 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, który wpłynął do organu w dniu 6 października 2021 r., został złożony po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia, co skutkowało koniecznością wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 158 § 3 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że organ powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że konstatacja taka nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wymienionymi w tym przepisie wadami. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak wynika z przytoczonych przepisów, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (tj. m.in. z powodu upływu 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zatem w sytuacji gdy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat organ, po przeprowadzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jednak jeśli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, w związku z brzmieniem art. 158 § 3 k.p.a., będzie niedopuszczalne, a organ powinien odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego na podstawie tego przepisu. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.