I OSK 981/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P., W. R., T. N., A. N., B. P. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1466/15 w sprawie ze skargi I. P., W. R., T. N., A. N., B. P. i W. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/15 oddalił skargę I. P., W. R., T. N., A. N., W. B., B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z [...] grudnia 1979 r., nr [...], którą to decyzją – na podstawie art. 58 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140, dalej ustawa z 1977 r.) – Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Mokotów zatwierdził umowę z dnia 1 grudnia 1979 r. zawartą pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w P. a N. N. Umowa ta dotyczyła zbycia przez N. N. na rzecz Spółdzielni nieruchomości rolnej o powierzchni 1,6945 ha, położonej w Os. P., dzielnica M. I. P., W. R., T. N., A. N., W. B. i B. P. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2014 r. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy dotychczasowe rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że merytoryczną podstawą rozstrzygnięcia zatwierdzającego umowę był art. 58 ust. 1 w związku z art. 53 ustawy z 1977 r. Z treści tej normy prawnej wynika, że nabycie opisanej wyżej nieruchomości od małżonków N. i A. N. przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w P., było możliwe jeżeli spełnione zostały trzy przesłanki: 1) osobom, od których nabywano nieruchomość przysługiwał tytuł własności; 2) osoby, od których nabywano nieruchomość: a) nie spełniały warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, albo b) spełniały warunki do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, ale prawo do emerytury lub renty nabyli na podstawie innych przepisów; 3) osoby takie złożyły stosowny wniosek. Badając spełnienie przesłanki nr 1) organ nadzoru stwierdził, że N. N. przysługiwała współwłasność przedmiotowej nieruchomości. Nabyła ją z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r., co potwierdza akt własności ziemi z 2 września 1975 r. A. N. także przysługiwała współwłasność nieruchomości, albowiem w chwili nabycia nieruchomości przez N. N. w dniu 4 listopada 1971 r. był jej małżonkiem, jednocześnie brak jest dowodu na istnienie między małżonkami umowy majątkowej. Nabyta przez N. N. nieruchomość weszła zatem w skład majątku wspólnego małżonków stosownie do treści art. 32 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W ocenie organu nadzoru nie ma podstaw do przyjęcia, że Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Mokotów rażąco uchybił przesłance nr 1). Odnośnie przesłanek do uzyskania emerytury, tj. przesłanki nr 2) wskazane one zostały w art. 2 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy i musiały być spełnione łącznie. Natomiast warunki do uzyskania renty inwalidzkiej wskazywał art. 10 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - i także musiały być spełnione łącznie. W ocenie organu nie ma absolutnej pewności, że N. N. spełniała warunki do uzyskania emerytury (spełniała tylko warunek wieku - miała wówczas ukończone 77 lat) - a tym samym organ uznał, że warunków tych nie spełniała. Zdaniem organu w sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że N. N. przyznano jedną z grup inwalidzkich, wobec czego organ nadzoru uznał, że N. N. nie spełniała również warunków do uzyskania renty inwalidzkiej. Badając uprawnienia emerytalne A. N. Minister wskazał, że spełniał on tylko warunek wieku. Brak jest natomiast dowodów przemawiających za tym, aby spełniał on pozostałe warunki do uzyskania emerytury, tj. warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2- 4 ustawy. W ocenie Ministra A. N. spełniał tylko warunek inwalidztwa z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak jest natomiast dowodów wskazujących na spełnienie przez niego pozostałych warunków uzyskania renty, np. brak jest dowodów np. na opłacanie przez niego składek emerytalnych rolników (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy). Organ uznał zatem, że A. N. nie spełniał warunków do uzyskania renty inwalidzkiej na podstawie w/w ustawy. Wobec tego Minister uznał, że nie można zarzucić Naczelnikowi Dzielnicy Warszawa-Mokotów rażącego uchybienia przesłance nr 2). Badając spełnienie przesłanki nr 3), tj. przesłanki złożenia przez małżonków wniosku, Minister stwierdził, że wolą obojga małżonków było przekazanie przedmiotowej nieruchomości RSP w P., a przynajmniej brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących, że zbycie nastąpiło wbrew woli któregokolwiek z nich. W takiej sytuacji nie ma zatem również podstaw do przyjęcia, że Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Mokotów rażąco uchybił przesłance nr 3). Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów nie została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego, jak również nie zaistniały inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 kpa. Powyższe, zdaniem organu nadzoru, oznacza, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1979 r. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. P., W. R., T. N., A. N., W. B. i B. P. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzja Ministra wydana została w oparciu o kopie dokumentów, bez analizy akt postępowania zakończonego decyzją z 1979 r. (wobec ich braku), jak również bez zapoznania się z oryginałem ostatecznej decyzji, a wyłącznie w oparciu o kserokopie różnych wersji tej decyzji. Skarżący zarzucili, że Minister bezpodstawnie podjął się merytorycznego ponownego zbadania sprawy, co powinno być przedmiotem postępowania w 1979 r., a nie w postępowaniu nadzorczym. Minister zwrócił się do organów ubezpieczeń społecznych celem ustalenia spełniania przez właścicieli nieruchomości przesłanek zawartych w przepisach ustawy z 1977 r. W tym celu przesłuchał również byłego prezesa RSP "P.". Skarżący zarzucili, że Minister wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił, czy w toku postępowania administracyjnego w 1979 r. organ administracji dokonał zbadania przesłanek umożliwiających wydanie decyzji zatwierdzającej umowę. Wskazano, że Minister nie zbadał, aby w 1979 r. przedmiotem postępowania było ustalenie, czy nieruchomość wchodziła do majątku wspólnego małżonków, nie ustalił aby przedmiotem postępowania w 1979 r. było zbadanie czy małżonek N. N. uczestniczył przy zbyciu nieruchomości, jak również czy wyraził on na piśmie zgodę na zbycie nieruchomości. Podniesiono, że Minister w postępowaniu nadzorczym powinien ustalić, czy w postępowaniu administracyjnym w 1979 r. decyzja została doręczona stronom, czy strony zrzekły się prawa jej zaskarżenia, czy decyzja uzyskała status ostateczności, jak również czy osoba podpisująca decyzję była do tego umocowana. Wskazano, że Minister nie zbadał powyższych kwestii, gdyż nie posiadał akt postępowania administracyjnego z 1979 r., nie podjął również wystarczających działań w celu poszukiwania tych akt i ustalenia, czy takie postępowanie w ogóle się toczyło. Zamiast tego organ w sposób całkowicie dowolny, wybiórczy podjął własne ustalenia merytoryczne, które oparł na wybiórczym materiale dowodowych i ponownie rozpoznał sprawę zatwierdzenia umowy z 1979 r. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, wynikających z art. 107 § 3 kpa. Trudno jest odnieść się w sposób wyczerpujący do wywodów zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy większość okoliczności spornych w sprawie ustalona została przez organ administracyjny działający w trybie nadzoru bez posiadania przez organ dostępu do akt postępowania zwykłego oraz oryginału ostatecznej decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Skarżący nie zgodzili się z organem nadzoru, że o fakcie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w 1979 r. świadczy okoliczność istnienia w dokumentacji Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy kopii umowy i decyzji z 1979 r. Skarżący podnieśli, że dokumenty te znalazły się w biurze jedynie z uwagi na dokonywane na podstawie nich zmiany w ewidencji gruntów i zostały złożone w nim nie przez organ administracji, ale zapewne przez RSP "P.", a więc podmiot bezpośrednio zainteresowany sprawą nieruchomości. W ocenie skarżących Minister bezpodstawnie uznał okoliczność doręczenia decyzji z 1979 r. w stosunku do wszystkich podmiotów zainteresowanych, opierając swoje stanowisko, bądź na tym, że nie ma jednoznacznych dowodów wskazujących, iż decyzji nie doręczono, bądź opierając swoje stanowisko na oświadczeniu strony zainteresowanej konkretnym rozstrzygnięciem sprawy. Z przywołanych przez Ministra dowodów nie wynika jednakże fakt doręczenia decyzji z 1979 r. RSP "P.". W ocenie skarżących wątpliwości dotyczące postępowania administracyjnego z 1979 r. potęgują również zeznania złożone przez świadków zgłoszonych przez RSP "P." w postępowaniach sądowych, m. in. w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa Spółdzielni o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy w sprawie z wniosku RSP "P." o zasiedzenie – sygn. akt [...]. Skarżący wskazali, że w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosili zarzut nieistnienia decyzji administracyjnej, podnosząc wątpliwości co do okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego w 1979 r. Zarzucili brak doręczenia decyzji, wskazując, że decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skarżący stawiając zarzuty naruszenia art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z 1977 r. podnieśli, że ustawa nie przewidywała dorozumianej zgody współwłaściciela na zbycie nieruchomości. Wskazano, że Naczelnik powinien zbadać, czy zbycie nieruchomości następuje przez wszystkich właścicieli nieruchomości, bądź czy ich zgoda na zbycie została wyrażona w odpowiedniej formie. Podkreślono, że w niniejszej sprawie nie dość, że takiej zgody nie było, to jeszcze w toku postępowania administracyjnego w 1979 r. organ nie zbadał, czy zgoda taka została udzielona. W ocenie skarżących Minister wadliwe uznał, że naczelnik gminy uprawniony był do zatwierdzenia umowy przeniesienie prawa własności nieruchomości, wchodzącej w skład majątku małżonków objętych wspólnością ustawową, do której zawarcia doszło przez jednostkę gospodarki uspołecznionej wyłącznie z jednym z małżonków - współwłaścicielem nieruchomości, bez udziału i wyrażenia zgody przez drugiego małżonka - współwłaściciela nieruchomości. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 21 grudnia 2015 r. uczestniczka postępowania Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "P." wniosła o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a., co oznacza, że może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu zaś analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z [...] grudnia 1979 r. jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że brak kompletnych akt sam w sobie nie oznacza, że decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzoru poszukiwał akt sprawy zwracając się do: Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, komórek Urzędów Dzielnicowych Warszawa Mokotów oraz Wilanów, do uczestnika – RSP "P.", Banku Gospodarki Żywnościowej - co wynika z obszernych akt administracyjnych. Jednakże poszukiwania te nie doprowadziły do odnalezienia kompletnych dokumentów archiwalnych. Sąd zwrócił uwagę, że od wydania decyzji minęło ponad 35 lat, co znacznie utrudniało poszukiwania. W ocenie Sądu organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania wszelkich możliwych starań w celu pozyskania akt i dokumentów archiwalnych. Odnośnie orzekania przez organ nadzoru na podstawie kopii decyzji, Sąd wskazał, że kopia (podobnie jak kopia umowy) została potwierdzona za zgodność. Dokumenty te zostały nadesłane przy piśmie Urzędu Miasta st. Warszawy Biura Geodezji i Katastru z [...] lipca 2014 r. Sąd podkreślił, że treść decyzji i umowy z 1 grudnia 1979 r. nie była kwestionowana. Kserokopie decyzji i umowy były załączone do postępowań toczących się przed sądami powszechnymi oraz Sądem Najwyższym. Sądy nie kwestionowały tych dokumentów. Z kolei decyzja z [...] grudnia 1979 r. była podstawą wpisu uczestniczki do rejestru gruntów w dniu 12 kwietnia 1980 r. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie zapoznania się organu nadzoru z aktami postępowania zwykłego są chybione. Sąd I instancji uznał, że okoliczność, iż nie udało się, pomimo starań organu, pozyskać kompletnych akt administracyjnych nie oznacza, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia odpłatnego nabycia nieruchomości nie było prowadzone i że nie zostało zakończone wydaniem decyzji z [...] grudnia 1979 r. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżących zarzuty mogłyby być ewentualnie przedmiotem oceny organów ścigania, a nie organów administracji. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż N. N. umową z 1 grudnia 1979 r. zbyła na rzecz RSP w P. nieruchomość rolną składającą się z działek nr 64 i 87 położoną w Os. P., dzielnicy M. Jak wynika z aktu własności z 2 września 1975 r., nr RL.IV.457/1362/75 była ona właścicielką trzech działek: nr 64, nr 87 i nr 36 o łącznej pow. 1,7327 ha. (tom I akt adm.) Z protokołów przesłuchań świadków z 31 lipca 1975 r. (w tym N. N.) przeprowadzonych dla potrzeb postępowania uwłaszczeniowego zakończonego wydaniem wyżej wskazanego aktu własności ziemi, wynika, że działka ta była użytkowana jeszcze przed wojną przez ojca N. N., a po jego śmierci przez N. N. Wpisanie N. N. do aktu własności ziemi jako jedynej właścicielki nieruchomości mogło więc wynikać ze spadkobrania po jej rodzicach, co może wskazywać, że nieruchomość stanowiła jej majątek odrębny. Sąd zauważył należy, że akt własności ziemi z 1975 r. stał się podstawą wpisu do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa. W księdze tej zostali wpisani jedynie spadkobiercy po N. N. Kolejne wpisy były dokonywane na podstawie postanowień spadkowych po jej spadkobiercach. Sąd wskazał przy tym, że zarówno organ administracji publicznej, jak również sąd związane są aktem własności ziemi. Wobec tego Sąd stwierdził, że zarzut skargi, iż organ administracji, w sytuacji, gdy strona legitymowała się ostatecznym aktem własności ziemi, wydając decyzję na podstawie art. 58 ustawy powinien badać, czy nieruchomość stanowi wspólność małżeńską, jest chybiony. Sąd podkreślił, że A. N. nie był nigdy wpisany do księgi wieczystej jako współwłaściciel spornych działek, zbytych przez N. N. Z akt sprawy nie wynika, aby kiedykolwiek kwestionował akt własności ziemi wydany na małżonkę. Zatem przyjmując, że zbyte działki stanowiły majątek wspólny małżonków N., Sąd podkreślił, że zarówno organ jak i nabywca nieruchomości – Spółdzielnia nie mieli uprawnień do kwestionowania ostatecznego aktu własności ziemi. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie [...]. Sąd stwierdził, że w istocie istnieje pewna rozbieżność co do spełnienia lub nie spełniania warunków przez N. N. do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej pomiędzy decyzją a umową, gdyż w treści umowy jest zapisane, że N. N. spełnia te warunki, a w decyzji, że nie spełnia. Jednakże – zdaniem Sądu – owa rozbieżność nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie dowodowe nie wykazało bowiem, aby N. N. w dacie zbywania nieruchomości i wydania decyzji spełniała wymogi do przyznania emerytury lub renty inwalidzkiej. Przesłanki przyznania tego świadczenia określały przepisy art. 2 i art. 10 ustawy. Jednym z warunków do przyznania świadczeń, poza wiekiem, było wytwarzanie w prowadzonym gospodarstwie rolnym i sprzedaż jednostkom gospodarki uspołecznionej produktów rolnych o wartości nie mniejszej niż 15.000 zł rocznie, przez okres co najmniej 25 lat mężczyzna i 20 lat kobieta, opłacanie składki na fundusz emerytalny rolników. Sąd wskazał, że z załączonych do akt administracyjnych pism KRUS i ZUS nie wynika, aby na datę wydania decyzji świadczenia były jej przyznane. Sąd wskazał, że N. N. zmarła w 1984 r. i przed śmiercią nie podnosiła braku doręczenia jej decyzji. Decyzja została wykonana bez sprzeciwu skarżącej i jej małżonka. W kwestii zarzutu spadkobierców N. N. odnośnie nie doręczenia decyzji Sąd Najwyższy w wyżej powołanym postanowieniu z 4 lipca 2013 r. wskazał, że: "reguły doświadczenia życiowego i normalnego funkcjonowania urzędu każą zasadnie przypuszczać, że korespondencja z rozdzielnika została wysłana; nic nie wiadomo o jakichś szczególnych okolicznościach, które by świadczyły, że korespondencja z tego akurat dnia wysłana nie została, a wśród innych niewysłanych przesyłek znajdowała się też decyzja przeznaczona dla N. N. Wskazana adnotacja jest przekonującym dowodem właśnie na okoliczność spełnienia formalnego obowiązku urzędu co do przekazania odpisu decyzji zatwierdzającej umowę zbycia nieruchomości rolnej na podstawie ustawy z 1997 r." Sąd I instancji w pełni podzielił ten pogląd. Wskazano ponadto, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. dysponowała oryginałem decyzji co najmniej w 1998 r. Jak już wyżej wspomniano decyzja z [...] grudnia 1979 r. była podstawą wpisu Spółdzielni do rejestru gruntów w dniu 12 kwietnia 1980 r. Nie sposób więc – w ocenie Sądu –przyjąć, że decyzja nie została skierowana "na zewnątrz" i że mamy do czynienia z decyzją nieistniejącą. W ocenie Sądu I instancji chybiony jest zarzut skargi dotyczący braku upoważnienia do podpisania decyzji przez kierownika Wydziału Rolnictwa Leśnictwa i Skupu w imieniu naczelnika. Jak wynika z pieczęci na decyzji kierownik działał z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy. Fakt, że po 35 latach nie udało się takiego upoważnienia odnaleźć nie oznacza, że go nie było. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że Minister nie naruszył art. 58 ustawy jako wzorca kontroli decyzji w postępowaniu nadzorczym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na błędnie ustalonym stanie faktycznym, na błędnych ustaleniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, brak przekonywującego i wyczerpującego uzasadnienia wyroku i w rezultacie oddalenie skargi Skarżących w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, 2. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i wadliwe uznanie, że organ nadzoru prawidłowo utrzymał w mocy swoją decyzję mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oparcia rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, nieustosunkowaniu się do zarzutów i wniosków dowodowych skarżących, 3. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i wadliwe uznanie, że organ nadzoru prawidłowo utrzymał w mocy swoją decyzję, mimo że postępowanie nadzorcze przeprowadzone zostało bez zapoznania się z aktami postępowania zwykłego, którego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył, 4. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i wadliwe uznanie, że organ nadzoru prawidłowo utrzymał w mocy swoją decyzję, mimo że przeprowadził postępowanie nadzorcze polegające na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, 5. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) w zw. z art. 105 § 1 oraz 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i wadliwe uznanie, że organ nadzoru prawidłowo utrzymał w mocy swoją decyzję mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w całości w sytuacji nieistnienia decyzji administracyjnej w stosunku do której mogłoby być prowadzone postępowanie w trybie art. 156 K.p.a., ewentualnie mimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Mokotów z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...]. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977, nr 32, poz. 140 poprzez: a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że nabycie nieruchomości przez jednostkę gospodarki uspołecznionej w trybie w/w przepisu łączyło się jednocześnie z uzyskaniem świadczeń emerytalnych oraz uzyskaniem ceny za nieruchomość przez właściciela sprzedającego nieruchomość, b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że wydanie decyzji przez naczelnika gminy w trybie tego przepisu nie wymagało zbadania, czy nieruchomość stanowi współwłasność małżeńską, c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że naczelnik gminy uprawniony był do zatwierdzenia umowy przeniesienie prawa własności nieruchomości, wchodzącej w skład majątku małżonków objętych wspólnością ustawową, do której zawarcia doszło przez jednostkę gospodarki uspołecznionej wyłącznie z jednym z małżonków - współwłaścicielem nieruchomości, bez udziału i wyrażenia zgody przez drugiego małżonka - współwłaściciela nieruchomości, d) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że inna osoba niż naczelnik gminy uprawniona była do zatwierdzenia w drodze decyzji umowy przeniesienie prawa własności nieruchomości w trybie ww. przepisów, a naczelnik gminy uprawniony był do upoważnienia innej osoby do zatwierdzenia takiej umowy. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie zostały zgromadzone akta postępowania zwykłego, ani też nie ustalono przyczyn nieodnalezienia tych akt. W ocenie skarżących kasacyjnie upływ 25 lat od wydania decyzji administracyjnej do 2005 r. nie jest okresem długim, który uzasadniałby automatyczne i całkowicie bezrefleksyjne przyjęcie braku podstaw do ustalenia przyczyn nieistnienia akt administracyjnych. Jednocześnie do akt sprawy administracyjnej zostały załączone jedynie wybiórczo pojedyncze dokumenty z akt postępowań sądowych dotyczących nieruchomości, tj. z postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy też z akt postępowania sądowego o zasiedzenie. W oparciu o tak niekompletny materiał dowodowy Sąd I instancji poczynił własne ustalenia, sprzeczne z okolicznościami sprawy, ale również nawet ze stanem faktycznym przedstawionym przez organ nadzoru. Wskazano, że Sąd I instancji uznał się związany ustaleniami w zakresie stanu faktycznego poczynionymi w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie [...] wydanym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości, mimo, że stanowisko zawarte w tym wyroku było sprzeczne materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu sądowym przed sądami powszechnymi, ale również z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie administracyjnej, jak również było ono sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977, nr 32, poz. 140). W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji poczynił błędne ustalenia w zakresie treści protokołów przesłuchań świadków z 31 lipca 1975 r. (w tym N. N.) sporządzonych w postępowaniu o nadanie aktu własności ziemi w trybie ustawy z 1971 r., wyciągając na tej podstawie wadliwy wniosek o przysługiwaniu prawa własności nieruchomości wyłącznie N. N., w sytuacji gdy organ nadzoru wskazał, że nieruchomość stanowiła współwłasność małżeńską małżonków N. Autorzy skargi kasacyjnej podnieśli, że organ nadzoru bezpodstawnie podjął się merytorycznego ponownego zbadania sprawy administracyjnej, co powinno być przedmiotem postępowania w 1979 r., a nie obecnie w postępowaniu nadzorczym. Organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił jednakże, czy w toku postępowania administracyjnego w 1979 r. organ administracji dokonał zbadania przesłanek umożliwiających wydanie decyzji zatwierdzającej umowę. Dalej wskazano, że organ nadzoru nie zbadał też, aby w 1979 r. przedmiotem postępowania było ustalenie, czy nieruchomość wchodziła do majątku wspólnego małżonków, nie ustalił aby przedmiotem postępowania w 1979 r. było zbadanie czy małżonek N. N. uczestniczył przy zbyciu nieruchomości, jak również czy wyraził on na piśmie zgodę na zbycie nieruchomości. Wskazano, że skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz przed WSA konsekwentnie podnosili zarzut nieistnienia decyzji administracyjnej, wskazując na zasadne – w ich ocenie –wątpliwości co do okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego z 1979 r. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji błędnie – za wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt [...] – przyjął, że zbycie nieruchomości na rzecz jednostki gospodarki uspołecznionej łączyło się z uzyskaniem świadczenia emerytalnego. Natomiast z przepisów art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin wprost wynikało, że nabycie nieruchomości następowało odpłatnie, za sprzedaż nieruchomości właściciel nie uzyskiwał natomiast prawa do świadczeń emerytalnych. Wskazano też, że WSA wadliwe uznał, iż wydanie decyzji przez naczelnika gminy w trybie w/w przepisu nie wymagało zbadania, czy nieruchomość stanowi współwłasność małżeńską. Procedura sprzedaży nieruchomości na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej przewidziana w ustawie z 1977 r. jedynie w drodze wyjątku przewidywała możliwość zbycia nieruchomości w drodze pisemnej umowy, zatwierdzonej decyzją naczelnika gminy. Przepisy ustawy nie przewidywały dalszych wyjątków od ogólnych zasad zbywania nieruchomości - nieruchomość powinna być zatem zbyta przez właściciela nieruchomości z czynnym udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie skarżących kasacyjnie w czynnościach zbycia nieruchomości powinien brać udział mąż N. N., który jako współwłaściciel również powinien był wyrazić zgodę na zbycie nieruchomości. Podkreślono, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w doktrynie przyjęta została zasada, że ważność przeniesienia prawa własności na podstawie ustawy z 1977 r. wymagała podjęcia w/w czynności osobiście przez naczelnika gminy lub osobę będącą jego zastępcą. Wobec tego – zdaniem skarżących – nie ma znaczenia podnoszona w zaskarżonym wyroku okoliczność istnienia wewnętrznych regulacji w urzędzie, na podstawie których pracownicy urzędu uprawnieni byli do podejmowania niektórych czynności z upoważnienia naczelnika dzielnicy/gminy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dopowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] września 1975 r. znak: [...] wynikało, iż właścicielką nieruchomości, która podlegała przekazaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. była N. N. Osoba ta figurowała także jako jedyny właściciel w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej. Istniały zatem uzasadnione podstawy do uznania przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów za właścicielkę nieruchomości wyłącznie N. N. Przyznano, że nabycie prawa własności nieruchomości przez jedną osobę (na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) może budzić wątpliwości w sytuacji, gdy osoba ta w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej pozostawała w związku małżeńskim, jednak wątpliwości te nie dawały podstaw do stwierdzenia, że stan prawny wskazany w akcie własności ziemi jest błędny. Prawo własności nabyte wyłącznie przez jednego z małżonków mogło bowiem wynikać ze spadkobrania albo darowizny. Podkreślono, że Naczelnik nie był uprawniony do badania (w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r.) podstaw nabycia przez N. N. prawa własności, ponieważ postępowanie uwłaszczeniowe (zakończone wydaniem aktu własności ziemi z dnia [...] września 1975 r.) było postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania prowadzonego na podstawie art. 58 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wskazano, że ustalenia zawarte w akcie własności ziemi z dnia [...] września 1975 r. mogły być przez A. N. (lub jego następców) kwestionowane np. poprzez podjęcie próby wyeliminowania aktu własności ziemi z obrotu prawnego albo przez wniesienie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tego rodzaju sytuacja, w sprawie objętej skargami kasacyjnymi, nie miała jednak miejsca. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "P." w likwidacji, reprezentowana przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w orzecznictwie traktowane jest jako zabieg nieskuteczny przy formułowaniu skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., II OSK 1217/14). Podniesiono, że nie bez znaczenia jest także okoliczność, że stanowisko WSA jest w części powtórzeniem zaakceptowanego przez WSA stanowiska Sądu Najwyższego (postanowienie z dnia 4 lipca 2013 r., I CSK 733/12) w sprawie, w której uczestniczą, zarówno skarżący, jak i Spółdzielnia. W ocenie Spółdzielni wywody skargi kasacyjnej w tym zakresie trzeba więc traktować jako próbę uzyskania w postępowaniu sądowoadministracyjnym odmiennej oceny prawnej stanu faktycznego i wykładni prawa niż ustalone w sposób wiążący w postępowaniu cywilnym. Osiągnięcie takiego celu, aczkolwiek możliwe, prowadziłoby z kolei do niebezpiecznego, w świetle zasady praworządności, dualizmu działania organów wymiaru sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące oparcia wyroku Sądu I instancji na wadliwie ustalonym stanie faktycznym. Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja została wydana w 1979 r. i upływ 35 lat uzasadnia ostrożność w wyciąganiu wniosków z faktu niekompletności akt administracyjnych. W szczególności brak akt nie daje podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone i nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Fakt istnienia decyzji i wprowadzenia jej do obrotu został dostatecznie wykazany, a wnioski wyprowadzone przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie naruszają zasad rozumowania praktycznego, jak też nie stoją w sprzeczności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Pozyskana kopia decyzji została poświadczona za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] przez Kierownika Działu Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. Została tam zaś złożona przez uczestnika postępowania, co dowodzi, że weszła do obrotu prawnego poprzez doręczenie co najmniej jednej ze stron. Zarzut, że rzekomo decyzja nie została doręczona poprzedniczce prawnej skarżących traci w tych okolicznościach na znaczeniu, albowiem pozbawienie strony udziału w sprawie poprzez zaniechanie doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania może stanowić co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę nieważności. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie nieważności i nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących, upływ czasu nie może być okolicznością pomijaną w sprawie, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ma on istotne znaczenie przy ocenie, czy dana okoliczność została dostatecznie wykazana i zwalnia od konieczności oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie o oryginalne i kompletne akta pochodzące z postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją. Nie ma przy tym potrzeby wykazywania, że zaistniały okoliczności uzasadniające zaginięcie akt administracyjnych, skoro nie wskazano na obowiązek archiwizacji tych dokumentów do chwili orzekania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,11,77,§ 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze należy zauważyć, że takie formułowanie zarzutu poprzez wyliczenie szeregu przepisów, nie stanowi prawidłowo sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Konkretny przepis należy połączyć z argumentami wykazującymi na czym polegało jego naruszenie i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie do zarzutu oznaczonego nr 1 i 2 w skardze kasacyjnej, jakkolwiek obszerne, nie odnosi się do konkretnych wymienionych przepisów, lecz stanowi szereg tez przyjmowanych przez skarżących, odnoszący się przy tym w części do stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 4 lipca 2013 r., które nie podlega weryfikacji przez sąd administracyjny, albowiem stanowiło podstawę prawomocnego orzeczenia innego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jakiejkolwiek sprzeczności w stanowisku Sądu I instancji w kwestiach mających rzeczowe znaczenie dla sprawy. Znaczenia takiego nie ma natomiast okoliczność, czy zawarta umowa stanowiła podstawę do uzyskania świadczeń emerytalnych. Zawarcie umowy istotnie nie stanowiło podstawy do uzyskania świadczeń emerytalnych, skutki z takiej umowy wynikające dla osoby sprzedającej nie mają jednak żadnego znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej umowę, tak jak nie mają znaczenia motywy skłaniające do zawarcia takiej umowy. Wszelkie wywody w tym zakresie pozbawione są zatem wagi dla sprawy. Podobnie dla kwestii nieważności decyzji nie ma znaczenia, czy doszło do zapłaty ceny, wykonanie obowiązków wynikających dla stron z zawartej umowy nie ma znaczenia dla ważności decyzji zatwierdzającej taką umowę. Nie ma też znaczenia dla sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny to, na jakiej podstawie N. N. weszła w posiadanie gruntów objętych następnie aktem własności ziemi. Ani organy, ani Sąd I instancji nie badały stosunków majątkowych między małżonkami i nie prowadziły postępowania w celu ustalenia, kto winien być ujawniony w akcie własności ziemi. Nie budzi natomiast wątpliwości, że jako właścicielka gruntu ujawniona została wyłącznie N. N. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy zatwierdzenie umowy zawartej z osobą legitymującą się aktem własności ziemi stanowiło rażące naruszenie przepisu, zgodnie z którym właściciel gospodarstwa rolnego był uprawniony do zawarcia umowy z jednostką gospodarki uspołecznionej o nabycie nieruchomości i wiąże się z zarzutem naruszenia prawa materialnego. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie ma natomiast podstaw do uznania, że brak ustalenia tytułu prawnego męża N. N. do gruntów objętych aktem własności ziemi uzasadnia uwzględnienie skargi, skoro kontrolowana nie jest decyzja o zatwierdzaniu umowy, ale decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Istotne jest zatem nie to, czyją własność nieruchomość rolna wówczas stanowiła, ale to, czy zatwierdzenie umowy zawartej z osobą legitymującą się dokumentem poświadczającym jej wyłączny tytuł do nieruchomości może być uznane za rażące naruszenie art. 58 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 27 października 1977 r. Nie ma także znaczenia to, że kopia decyzji znajdująca się w Biurze Geodezji i Katastru opatrzona jest pieczęcią potwierdzającą jej ostateczność, ale bez danych dotyczących daty tej ostateczności. Postępowanie w przedmiocie nieważności nie jest ograniczone do decyzji ostatecznych, nadto skarżący nie wykazali, aby decyzja ta została uchylona w wyniku wszczętego postępowania odwoławczego. Brak wiedzy o dacie ostateczności decyzji nie ma w tych okolicznościach żadnego znaczenia dla sprawy nieważności. Nie stanowi również naruszenia art. 138 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okoliczność, że organ wobec braku akt administracyjnych dotyczących kwestionowanej decyzji, w toku postępowania, poprzez czynienie ustaleń faktycznych, dążył do zweryfikowania przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przesłanka ta na charakter prawnomaterialny i jej weryfikacja w konieczny sposób łączy się z weryfikacją kwalifikacji prawnej dokonanej w kwestionowanej decyzji. Istnienie akt administracyjnych nie jest warunkiem ważności decyzji. Skoro nie zakwestionowano prawidłowości klauzuli stwierdzającej zgodność kopii decyzji z oryginałem, nie było potrzeby potwierdzania istnienia oryginału w zbiorach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny wobec powyższego uznał, że wyrok Sądu I instancji nie narusza przepisów postępowania. Jego uzasadnienie zawiera wymagane elementy i oddaje stanowisko Sądu I instancji w zakresie pozwalającym na kontrolę. Stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania został ustalony w wymaganym zakresie. Potwierdzony został fakt wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, a kwestie skuteczności doręczenia jednej ze stron nie są relewantne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, pominięcie strony w postępowaniu stanowi przesłankę odrębnego postępowania nadzwyczajnego. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Także w tym przypadku zawraca uwagę pominięcie w zarzutach przepisu art. 156 § 1 k.p.a., który ma decydujące znaczenie dla legalności wydanych decyzji, przez pryzmat jego przesłanek należy oceniać zgodność z prawem kwestionowanej decyzji z 1979 r. Natomiast w pkt I.4 i 5 skargi kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z przesłanką rażącego naruszenia prawa. Zarzutami objęte zostały przepisy art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z 1977 r., zgodnie z którymi jednostki gospodarki uspołecznionej mogły nabywać odpłatnie nieruchomości na warunkach określonych w art. 53-56 ustawy, a przeniesienie własności następowało w formie umowy pisemnej zatwierdzonej decyzją naczelnika gminy. Skarga kasacyjna kwestionuje dwie okoliczności: po pierwsze pominięcie przy zawarciu umowy współmałżonka i jej zatwierdzenie bez zbadania, czy nieruchomość wchodzi do majątku wspólnego, po drugie uznanie dopuszczalności podpisania decyzji z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy w miejsce naczelnika gminy. Podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji może być, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa. Takiego stopnia naruszenia nie można przypisać w przypadku, gdy rozumienie przepisów będących podstawą działania organu budziło wątpliwości czy też ukształtowało się ostatecznie w efekcie wypracowanej praktyki orzeczniczej. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Trzeba zaznaczyć, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się reguła, że akt własności ziemi stwierdzający nabycie przez jednego małżonka własności nieruchomości rolnej na podstawie art. 1 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wraz z aktem małżeństwa stanowią podstawę do wpisu w księdze wieczystej drugiego z nich, jeżeli w dniu 4 listopada 1971 r. pozostawali oni we wspólności małżeńskiej. Reguła ta ukształtowała się jednak pod wpływem orzecznictwa, co poświadcza okoliczność, że kwestia ta nie była bynajmniej niewątpliwa i rodziła wątpliwości. Dowodem na takie wątpliwości jest przy tym rozbieżność stanowisk przyjmowanych przez SN w uchwałach z 16 marca 1972 r. sygn. III CZP 8/72 i z 19 marca 1976 r., sygn. III CZP 15/76, oraz odmiennie w uchwałach z 1 lutego 1989 r., sygn. III CZP 61/90 i z dnia 24 stycznia 1991 r., sygn. III 45/94 (por. wyrok SN z 29 czerwca 2004 r., sygn. II CK 397/03). W tej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli w roku 1979 , a zatem przed ukształtowaniem się omawianego stanowiska w orzecznictwie Sądu Najwyższego, organ zatwierdził umowę zawartą z osobą legitymującą się aktem własności ziemi, uznając ją za wyłącznego właściciela gruntu objętego tym aktem. To, czy prawo własności działek objętych aktem własności ziemi wchodziło do majątku dorobkowego małżonków nie było przedmiotem rozstrzygania w sprawie i nie miało znaczenia, albowiem postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej umowę zawartą z osobą legitymującą się aktem własności ziemi, ujawniającym tę osobę jako jedynego właściciela. W tej sytuacji nie ma podstaw do stawiania organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty orzeczeń pochodzą z okresu późniejszego, gdy stanowisko judykatury już rozstrzygnęło tę wątpliwą kwestię skutków aktu własności ziemi dla drugiego z małżonków. Ocena stopnia naruszenia prawa dokonywana z perspektywy wielu lat nie może bagatelizować faktu, że na pewnym etapie stosowania określonego przepisu nie była jednolicie rozstrzygnięta kwestia jego rozumienia, stosowana była rozbieżna praktyka, i dopiero orzecznictwo czy działalność uchwałodawcza Sądu Najwyższego doprowadziły do wykształcenia się jednolitego rozumienia. W stosunku do rozstrzygnięć wydanych na etapie kształtowania się praktyki interpretacyjnej i odmiennych od ostatecznie przyjętego rozumienia, nie można przyjmować rażącego naruszenia prawa. Decyzją z 1979 r. zatwierdzono umowę, której strona legitymowała się dowodami na przysługujące jej wyłącznie prawo własności. Nie są także uzasadnione zarzuty rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powołane w skardze kasacyjnej uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 października 1979 r., sygn. III CZP 65/79 oraz z dnia 22 grudnia 1980 r., sygn. III CZP 39/80 dotyczą art. 52 ust. 1 ustawy, będącego podstawą do przekazania gospodarstwa następcy w drodze umowy sporządzonej przez naczelnika gminy. Do stosowania tego przepisu nie odsyła art. 58 ust. 1 ustawy. Oprócz sporządzania umów, naczelnikowi gminy ustawa powierzała także wydawanie decyzji administracyjnych. Na ten dualizm form działania naczelnika gminy zwrócono uwagę w uchwałach SN. Ponieważ umowa o przekazanie gospodarstwa następcy jest czynnością cywilnoprawną i stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie zasady stosowania trybu decyzyjnego (przewidzianego m. in. w art. 58 ust. 2 ustawy), Sąd Najwyższy stwierdził, że nie może mieć do niej zastosowania reguła, że naczelnicy gmin mogą upoważnić pracowników urzędów gmin do załatwiania "określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych". Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 39/80 zwrócił uwagę, że po przeprowadzeniu reorganizacji terenowych organów administracji państwowej przez ustawę z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 90) zasadę tę rozciągnięto na wojewodów, prezydentów miast oraz naczelników miast i dzielnic (art. 66 ust. 1 powołanej ustawy). Powołane w skardze kasacyjnej uchwały oraz argumenty bazujące na stanowisku SN dotyczącym braku dopuszczalności upoważnienia przez naczelnika gminy innego pracownika do sporządzenia umowy przekazania gospodarstwa następcy nie mają zatem przełożenia na stosowanie art. 58 ust. 2 ustawy z 1977 r., albowiem mowa w nim jest nie o sporządzeniu umowy przez naczelnika, ale o wydaniu przez niego decyzji zatwierdzającej umowę. Różnica między tymi trybami była akcentowana przez SN w powołanych uchwałach i ma istotne w sprawie znaczenie. Sąd I instancji prawidłowo powołał przepisy regulujące ówcześnie udzielanie upoważnienia do załatwiania przez kierowników wydziałów spraw w imieniu terenowego organu administracji państwowej oraz statut Urzędu Dzielnicy Warszawa Mokotów - załącznik do zarządzenia nr 42 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z 31 grudnia 1975 r., którego przepis § 23 ust. 1 udzielał kierownikom wydziałów upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu naczelnika dzielnicy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.