III CZP 39/80

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN J. Pawlak. Sędziowie SN: S. Dmowski, J. Majorowicz (sprawozdawca), K. Olejniczak, W. Bryl, J. Pietrzykowski, Z. Trybulski.SentencjaSąd Najwyższy, z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, W. Sztejn, w sprawie z powództwa Leonardy i Feliksa małż. B. przeciwko Eugeniuszowi R. o uznanie czynności prawnej za nieważną, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy na posiedzeniu w dniu 8 maja 1980 r., sygn. akt III CZP 20/80, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego:"Czy umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w zamian za rentę (art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. - Dz. U. Nr 32, poz. 140) jest dotknięta nieważnością z tego powodu, że została sporządzona przed pracownikiem urzędu gminnego, działającym z upoważnienia naczelnika gminy?"uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:Umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w zamian za emeryturę lub rentę (art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin - Dz. U. Nr 32, poz. 140) powinna być pod rygorem nieważności sporządzona przed naczelnikiem gminy lub osobą będącą jego zastępcą. Uzasadnienie faktyczneI. Przedstawione składowi siedmiu sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne było już przedmiotem rozważań składu Sądu Najwyższego w sprawie III CZP 65/79. Odpowiadając na pytanie skierowane przez Sąd Wojewódzki w Lublinie w trybie art. 391 k.p.c., Sąd Najwyższy podjął uchwałę wyjaśniającą, że naczelnik gminy nie może upoważnić pracownika urzędu gminy do sporządzenia umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy (art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin - Dz. U. Nr 32, poz. 140).Uzasadnienie prawnePrzechodząc do rozważenia w poszerzonym składzie przedstawionego przez skład Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego zauważyć należy, co następuje:1) Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) przewiduje dwa tryby przekazania przez rolnika swego gospodarstwa, uzależnione od tego czy przekazanie ma nastąpić na rzecz następcy, czy też na rzecz Państwa.W pierwszym wypadku przekazanie następuje w drodze umowy pisemnej sporządzonej przez naczelnika gminy (art. 52 ust. 1), w drugim wypadku na podstawie decyzji administracyjnej naczelnika gminy (art. 52 ust. 2). Ponadto w odniesieniu do nieruchomości naczelnik gminy wydaje następujące decyzje administracyjne w wypadkach przewidzianych w ustawie, a mianowicie: a) decyzję w sprawie odmowy sporządzenia umowy o przekazaniu przez rolnika gospodarstwa rolnego następcy (art. 52 ust. 1), b) decyzję w sprawie przejęcia na własność Państwa budynków stanowiących odrębny przedmiot własności rolnika (art. 51 ust. 3), c) decyzję w sprawie odpłatnego przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa (art. 57), d) decyzję w sprawie zatwierdzenia umowy o nabycie nieruchomości przez jednostki gospodarki uspołecznionej (art. 58 ust. 2).Z powyższego zestawienia wynika więc, że wprowadzony w art. 52 ust. 1 tryb przekazywania gospodarstwa rolnego następcy w drodze pisemnej umowy sporządzonej przez naczelnika gminy stanowi wyjątek od ogólnej zasady przyjętej w ustawie, a mianowicie rozstrzygania spraw związanych z przekazaniem nieruchomości rolnych oraz budynków w drodze administracyjnoprawnej, to znaczy przez wydawanie aktów administracyjnych. Już to rozróżnienie wskazuje, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31.VII.1979 r. III CZP 41/79 (OSNCP 1979 r., poz. 238), że w wypadku przekazania gospodarstwa rolnego następcy w drodze umowy mamy do czynienia z czynnością cywilnoprawną, a nie administracyjną. Gdyby bowiem we wszystkich wymienionych przypadkach miało chodzić o czynność administracyjną, zbędne byłoby wprowadzenie umowy w miejsce decyzji administracyjnej. Zauważyć zresztą należy, że w nauce prawa charakter cywilnoprawny umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy nie jest kwestionowany. Różnice zdań zachodzą natomiast co do kwalifikacji tej umowy. Zagadnienie to nie jest jednak przedmiotem niniejszych rozważań.2) Z zasady, że umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym, wynika z kolei następujący wniosek, a mianowicie, że - jeżeli ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym rolników nie stanowi inaczej albo nie wynika coś innego z samej umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy - do umowy tej stosuje się ogólne zasady prawa cywilnego dotyczące czynności prawnych, a zwłaszcza umów. Stąd też do umowy takiej będą miały zastosowanie przepisy kodeksu dotyczące zdolności do czynności prawnych (art. 11 i nast. k.c.), o wadach oświadczenia woli, przepisy o nieważności czynności prawnej (art. 58, 82, 83 k.c.), o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 84-88 k.c.), a także - co jest istotne dla rozważanego tutaj zagadnienia - przepisy o formie czynności prawnej (art. 73 k.c.).Oceniając zaś rodzaj formy przewidzianej dla umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w świetle przepisów kodeksu cywilnego, nie ulega i nie może ulegać wątpliwości, że jest to forma szczególna (art. 73 § 2 k.c.), a tym samym jej niezachowanie powoduje nieważność czynności prawnej. Forma szczególna w rozumieniu art. 73 § 2 k.c. charakteryzuje się bowiem tym, że obowiązek jej zachowania wynika z ustawy (może to być forma pisemna zastrzeżona pod rygorem nieważności lub forma polegająca na złożeniu oświadczenia woli przed przewidzianym w ustawie organem) bądź też z woli stron. Złożenie oświadczenia woli przez właściciela albo posiadacza gospodarstwa rolnego oraz przez następcę przed naczelnikiem gminy stanowi formę szczególną, zastępującą formę aktu notarialnego. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca, wprowadzając w art. 52 ust. 1 ustawy z 1977 r. tę formę szczególną, rozszerzył jej zasięg w porównaniu z art. 158 k.c. nie tylko na przypadki przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na następcę, lecz również na przypadki, gdy przedmiotem przekazania jest tylko posiadanie przez rolnika gospodarstwa. Stosownie bowiem do ustawowego określenia, zawartego w art. 75 pkt 3 ustawy, przez przekazanie gospodarstwa rolnego następcy rozumie się nieodpłatne przeniesienie na rzecz następcy posiadania oraz własności gospodarstwa rolnego, jeżeli rolnik jest jego właścicielem.Pogląd, że forma zastrzeżona dla umowy w art. 52 ust. 1 ustawy jest formą szczególną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, wypowiedziany też został we wspomnianych już dwu uchwałach Sądu Najwyższego, a mianowicie w uchwale z dnia 31.VII.1979 r. III CZP 41/79 (OSNCP 1979, poz. 238) oraz w uchwale z dnia 10.X.1979 r. III CZP 65/79 (OSNCP 1980, poz. 46). Podobne stanowisko reprezentowane jest również w piśmiennictwie.3) Zasada, że umowa o przekazanie gospodarstwa następcy wymaga do swej ważności formy zastrzeżonej w art. 52 ust. 1 ustawy jako formy szczególnej, przesądza już w zasadzie odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne w tym sensie, że umowa sporządzona przed pracownikiem urzędu gminnego działającym z upoważnienia naczelnika gminy jest dotknięta nieważnością. Odpowiedź przeciwna byłaby możliwa wówczas, gdyby przepisy przewidywały w takim wypadku możliwość wyręczania się przez naczelnika gminy pracownikami podległego mu urzędu. Przepisów takich jednakże brak. Jeżeli chodzi o ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, art. 52 ust. 1 wymienia naczelnika gminy jako osobę, przed którą może być zawarta umowa o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy. Z kolei art. 75 pkt 5 ustawy wyjaśnia, że przez naczelnika gminy rozumie się również inne terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1958 r. o radach narodowych (jedn. tekst: Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 z późn. zm.) organami tymi są prezydent lub naczelnik miasta, naczelnik dzielnicy, naczelnik gminy oraz naczelnik miasta i gminy. Również przepisy ustawy o radach narodowych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie dają podstawy do przyjęcia wniosku o możliwości udzielania przez naczelnika upoważnienia pracownikom urzędu gminy do zawierania takich umów.W szczególności nie daje takiej podstawy art. 70 ust. 1 ustawy o radach narodowych, w myśl którego to przepisu naczelnik gminy wykonuje swoje zadania przy pomocy podległego mu urzędu gminy, jak również art. 61 ust. 2 tejże ustawy, wedle którego naczelnicy gmin mają upoważnić pracowników urzędów gmin do załatwiania określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy te bowiem regulują kwestie związane z załatwieniem sprawy z zakresu administracji państwowej i nie mogą odnosić się do czynności i spraw szczególnego rodzaju przekazanych naczelnikowi gminy na podstawie szczególnego przepisu, jakim jest art. 52 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Zauważyć należy, że w nauce prawa administracyjnego wymienia się część podstawowych form działania administracji związanych z wykonywaniem przez nią funkcji organizatorskich w stosunkach zewnętrznych. Są to: a) stanowienie ogólnie obowiązujących przepisów, b) wydawanie aktów administracyjnych, c) zawieranie porozumień administracyjnych, d) zawieranie umów, e) prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej, f) wykonywanie czynności materialno-technicznych. Spośród tych form działania podstawową formę stanowi wydawanie aktów administracyjnych. Do tych form działania administracji odnoszą się też wszystkie unormowania w ustawie o radach narodowych oraz w przepisach wykonawczych dotyczące wewnętrznej struktury administracji. Za poglądem, że art. 61 ust. 2 ustawy o radach narodowych nie może mieć zastosowania do sytuacji prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników przemawia też wykładnia gramatyczna i logiczna tego przepisu. Ze sformułowania, że naczelnicy gmin mogą upoważnić pracowników urzędów gmin do załatwiania "określonych spraw w ich imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych", w którym to sformułowaniu akcent końcowy położony jest na możliwość wydawania nawet decyzji administracyjnych, wypływa logiczny wniosek, że w pojęciu "określonych spraw" nie mieści się szczególna, nietypowa forma, jaką jest kompetencja do sporządzania umów o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy. To stanowisko znajduje też dodatkowe potwierdzenie przy zastosowaniu wykładni historycznej w analizie przepisów dotyczących zmian w ustawie o radach narodowych, wprowadzonych etapami w okresie od 1972 do 1975 r. Instytucja naczelników gmin wprowadzona została ustawą z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 312). Równocześnie rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 30 listopada 1972 r. określi zakres działania naczelnika gmin i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315 z późn. zm.). Rozporządzenie to było kilkakrotnie zmieniane (Dz. U. z 1973 r. Nr 47, poz. 279; z 1974 r. Nr 36, poz. 211; z 1978 r. Nr 20, poz. 89 i Nr 26, poz. 117). Istotna jest w szczególności zmiana wprowadzona w roku 1973 w tym rozporządzeniu przez § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1973 r. w sprawie organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 47, poz. 280).W szczególności wprowadzono wówczas zasadę, że naczelnik gminy może upoważnić pracowników urzędu gminy do załatwiania w jego imieniu określonych spraw, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. Po przeprowadzeniu dalszej reorganizacji terenowych organów administracji państwowej przez ustawę z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 90) zasadę tę rozciągnięto na wojewodów, prezydentów miast oraz naczelników miast i dzielnic (art. 66 ust. 1 powołanej ustawy). Zasada ta jest obecnie ujęta w powołanym już wyżej art. 61 ust. 2 ustawy o radach narodowych. W okresie wydawania wyżej powołanych aktów prawnych nie było żadnych przepisów, które powierzałyby sporządzenie przez naczelnika gminy umów o przekazanie gospodarstw rolnych. Stąd też, jak trafnie podkreślono w piśmiennictwie prawniczym, użyte w powołanych aktach normatywnych sformułowanie "załatwiania określonych spraw" nie mogło oznaczać upoważnienia do sporządzania przez pracowników urzędów gmin umów w imieniu naczelnika, lecz upoważnienie do załatwiania spraw, które dotąd podlegały jego kompetencji. Jeżeli bowiem ustawodawca chciałby w związku z wydaniem ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników rozszerzyć zakres uprawnień naczelnika gminy do cedowania przez niego swych nowych, nie istniejących dotychczas i całkowicie odmiennych kompetencji do sporządzania umów, to niewątpliwie musiałoby to znaleźć swój wyraz w przepisach tej ustawy. Z przepisów ustawy, jak również rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. (Dz. U. Nr 37, poz. 166), nie można jednakże wyprowadzić takiego wniosku. Jeżeli zaś chodzi o § 12 ust. 2 pkt 4 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 1979 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 92) - które to rozporządzenie uchyliło m.in. powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych - powołane przepisy stanowią jedynie konkretyzację art. 61 ust. 2 ustawy o radach narodowych. Brak natomiast podstawy do dopatrywania się w nich rozszerzenia kompetencji naczelnika gminy w kierunku udzielania przez niego upoważnienia podległym mu pracownikom urzędu do sporządzania w jego imieniu umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy. Za powyższym poglądem przemawia również § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89), stanowiący, że "naczelnik gminy zawiera umowy dotyczące przekazywania gospodarstw rolnych następcom".4) Artykuł 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników daje naczelnikowi gminy również prawo odmowy sporządzenia umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w wypadku, gdy nie zostały zachowane warunki ustawy, przy czym jako formę takiej odmowy przewiduje wydanie decyzji administracyjnej. W takim unormowaniu ustawowym zwolennicy przeciwnego poglądu aniżeli prezentowany w niniejszej uchwale dopatrują się istotnego argumentu, mającego przemawiać za możliwością upoważnienia przez naczelnika gminy pracowników urzędu gminy do sporządzenia umowy. W szczególności twierdzi się, że wymaganie osobistego działania naczelnika gminy przy sporządzaniu umowy podważałoby spójność systemową przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rolników, skoro upoważniony urzędnik gminy mógłby wydać decyzję o odmowie zawarcia umowy o przekazanie gospodarstwa następcy, nie mógłby natomiast sporządzić takiej umowy. Argumentu tego nie można uznać za przekonywający. Jak już wyżej wskazano, do przekazania gospodarstwa rolnego dochodzi w drodze umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, do której stosuje się przepisy ogólne kodeksu cywilnego, w tym również art, 73 § 2 k.c. W związku z tym odmienne są też skutki i tryb w przypadku zawarcia umowy i w przypadku wydania decyzji administracyjnej. Wprawdzie akt administracyjny może również wywołać bezpośrednie skutki cywilnoprawne - tak jest np. w przypadku przekazania przez rolnika gospodarstwa Państwu za emeryturę lub rentę - jednakże decyzja administracyjna podlega zasadom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Istnieje więc możliwość odwołania się do organu administracji stopnia wyższego, możliwość wznowienia postępowania i spowodowania zmiany lub uchylenia decyzji, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej przez organ państwowy wyższego stopnia, a także uchylenia jej lub zmiany przez naczelny organ administracji państwowej. Odmiennie natomiast kształtuje się sytuacja prawna, jeżeli chodzi o czynności cywilnoprawne. Stąd też wyprowadzenie wniosku a contrario z treści art. 52 ust. 1 i 2 ustawy nie można uznać za przekonywające.II. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 52 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako zastrzeżenie szczególnej formy czynności prawnej w rozumieniu art. 73 § 2 k.c. Zauważyć przy tym należy, że jest to dalszy przypadek upoważnienia przez ustawodawcę organu administracji państwowej do sporządzenia czynności prawnej. Dotychczas bowiem możliwość taką przewiduje art. 951 k.c., jeżeli chodzi o sporządzenie testamentu allograficznego, przy czym - jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9.V.1974 r. III CZP 64/73 (OSNCP 1974, poz. 121) - osobami uprawnionymi do sporządzenia takiego testamentu są tylko osoby piastujące stanowisko terenowego organu administracji państwowej, ich zastępcy oraz sekretarze urzędu gminy. Ponadto stosownie do art. 70 ust. 3 ustawy o radach narodowych naczelnikowi gminy przysługują uprawnienia kierownika urzędu stanu cywilnego, przy czym zgodnie z art. 7 prawa o aktach stanu cywilnego funkcję tę może spełniać również zastępca naczelnika. Może też być powołany osobny kierownik urzędu stanu cywilnego oraz jego zastępca lub zastępcy.We wszystkich wymienionych przypadkach osoby te występują jako powołane na podstawie przepisów ustawy osoby zaufania publicznego.Analiza przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. do tej ustawy, jak również analiza przepisów ustawy o radach narodowych oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie daje podstawy do wysnucia wniosku, jakoby naczelnikowi gminy przysługiwało uprawnienie do udzielania upoważnienia pracownikom urzędu gminy do sporządzenia umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy.III. Jeżeli chodzi o zastępstwo naczelnika przy sporządzaniu umów o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy w czasie niemożności pełnienia przez niego obowiązków, uznać należy, że uprzednio stosownie do § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315 z późn. zm.) umowy takie mogły być również zawierane przed sekretarzem biura, a po nowelizacji tego przepisu przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 1978 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 117) także przed kierownikiem służby rolnej.Obecnie stosownie do § 2 ust. 3 obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 1979 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 92) funkcję zastępcy naczelnika gminy pełni sekretarz urzędu gminy. Natomiast czynności naczelników miast, dzielnic, gmin (miast i gmin) mogą spełniać ich zastępcy lub osoby pełniące funkcję zastępcy. W mieście, w którym nie powołano zastępcy naczelnika miasta, jego funkcję pełni sekretarz urzędu miejskiego (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Oprócz naczelnika gminy oraz innych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, tylko wymienieni wyżej zastępcy są uprawnieni do sporządzenia umowy o przekazanie gospodarstwa rolnego następcy.Z powyższych zasad na przedstawione składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.