III CZP 64/73

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN J. Pawlak. Sędziowie: W. Bryl, R. Czarnecki, W. Kuryłowicz, J. Majorowicz, W. Maruczyński (sprawozdawca), J. Pietrzykowski.SentencjaSąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL T. Potapowicza, rozpoznawszy wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 września 1973 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Jakie osoby oprócz naczelnika gminy są - po utworzeniu gminnych rad narodowych - powołane na szczeblu gminy do przyjmowania w trybie art. 951 § 1 k.c. oświadczenia ostatniej woli spadkodawcy?"uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:Do przyjęcia oświadczenia ostatniej woli spadkodawcy (art. 951 § 1 k.c.) jest uprawniony naczelnik gminy i sekretarz biura urzędu gminy, w razie utworzenia wspólnej rady narodowej miasta i gminy - również zastępca naczelnika miasta i gminy. Uzasadnienie faktyczneZ momentem wejścia w życie ustawy z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 49, poz. 312), to jest od dnia 1 stycznia 1973 r., z mocy art. 4 pkt 14 tej ustawy (aktualnie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - jedn. tekst: Dz. U. z 1973 r. Nr 47, poz. 277) kompetencje dotychczasowych prezydiów gromadzkich rad narodowych, przewodniczących tych prezydiów oraz biur gromadzkich rad narodowych, jeśli ustawa nie stanowi inaczej, przeszły na naczelników gmin. Przepisy te przesądziły o zmianie treści art. 951 § 1 k.c. w każdym razie w ten sposób, że zadania przewodniczących prezydiów gromadzkich rad narodowych wymienione w tym przepisie przeszły na naczelników gmin. Podobne zmiany przechodził przepis art. 80 § 1 pr. spadk. z 1946 r. według którego testament allograficzny można było sporządzić m.in. przed wójtem.Dnia 26.X.1959 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów (1 Co 23/59, OSN 1960, z. 3, poz. 63) uchwalił zasadę prawną, według której testament allograficzny można sporządzić przed przewodniczącym, przed jego zastępcą oraz przed każdym innym członkiem prezydium odpowiedniej rady narodowej. Mimo że materia uchwały dotyczyła sytuacji odwrotnej - to jest przejścia kompetencji z organu jednostkowego na organ kolegialny - to jednak uzasadnienie uchwały zawiera co najmniej dwa elementy pośrednio pomocne do rozwiązania aktualnego problemu, które będą omówione w dalszej treści uzasadnienia.Po wejściu w życie kodeksu cywilnego ustawodawca upoważnił do przyjmowania oświadczeń ostatniej woli spadkodawców na obszarze gromad - przewodniczącego lub innego stale urzędującego członka prezydium gromadzkiej rady narodowej oraz sekretarza gromadzkiego, choć ten ostatni nie pochodził z wyboru, lecz z powołania i nie wchodził w skład prezydium (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lutego 1958 r. - Dz. U. Nr 10, poz. 34 z późn. zm.). Stanowiło to odejście od posługiwania się przy wykonywaniu omawianych czynności prawnych osobami, które swoje funkcje publicznego zaufania zawdzięczały wyborowi. Sekretarz gromadzki stał się osobą zaufania publicznego z racji swoich kompetencji służbowych i kwalifikacji niezbędnych do piastowania tego stanowiska. Po utworzeniu gmin powyższe odejście stało się całkowite, co nie przesądza o tym, że kwestia zaufania publicznego w omawianym względzie skoncentrowała się wyłącznie na osobie naczelnika gminy. Skoro bowiem ustawodawca dał w treści art. 951 § 1 k.c. wyraz temu, że do udziału w testowaniu w odniesieniu do testamentu allograficznego na terenie gromady nie wystarczy upoważnienie tylko jednej osoby, to tym bardziej upoważnienie do tej czynności tylko jednej osoby na terenie większej znacznie od gromady gminy byłoby niewystarczające. Pozostała bowiem nadal, a nawet zaostrzyła się konieczność obarczenia omawianym obowiązkiem większej liczby osób niż jedna. Odpowiedzi na pytanie, jakie osoby wchodzą tu w rachubę, można szukać bądź w samych przepisach o radach narodowych, bądź w treści art. 951 § 1 k.c. w powiązaniu z tymi przepisami. Sposób pierwszy jednak jest nie do przyjęcia z następujących przyczyn:Przepis art. 76 ust. 1 ustawy o radach narodowych ustala, że naczelnik gminy wykonuje swe zadania przy pomocy podległego mu urzędu gminy i kierowników zakładów podporządkowanych, w zakresie zaś oświaty - przy pomocy gminnego dyrektora szkół, a art. 49 ust. 3 tej ustawy stanowi, że naczelnik gminy działa jako organ wykonawczy i zarządzający gminnej rady narodowej. Oba te przepisy wyjaśniają hierarchiczne związki podporządkowania w państwowej administracji terenowej, i to w zakresie kompetencyjnym rad narodowych. Nie mogą natomiast przesądzać takiej wykładni, że naczelnik gminy może przysługujące mu uprawnienie z art. 951 § 1 k.c. wykonywać niejako zastępczo przy pomocy podległego mu urzędu gminy. Dodatkowego argumentu przeciw pierwszej alternatywie dostarcza wprowadzone w życie w dniu 1 stycznia 1973 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych, które w § 11 ust. 3 stanowiło, że naczelnik gminy może upoważnić sekretarza biura i kierownika służby rolnej do wydawania decyzji w określonych sprawach. Tak więc możliwość wyręczania się przez naczelnika gminy w zakresie uprawnień "władczych" została ściśle ograniczona podmiotowo i przedmiotowo. To ostatnie ograniczenie przesądziło o wykluczeniu możliwości przekazywania uprawnień w zakresie udziału w sporządzaniu testamentów allograficznych. Sąd Najwyższy bowiem w obecnym składzie podziela wyrażony w cytowanej na wstępie uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26.X.1959 r. 1 Co 23/59 pogląd, że nawet przy szerokim tłumaczeniu pojęcia "decyzje" nie można pod to określenie podciągać współudziału w sporządzaniu testamentu.Oświadczenie woli testatora jest czynnością cywilnoprawną. Samo zaś zapisanie tej woli w protokole i odczytanie tego protokołu jest wprawdzie czynnością administracyjną, pozbawioną jednak charakteru decyzji, którą nauka prawa administracyjnego określa mianem czynności materialno-technicznych bądź mianem dokumentacyjnych aktów prawnych.Wspomniany wyżej przepis z mocy § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1973 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 47, poz. 280) otrzymał z mocą obowiązującą od dnia 9 grudnia 1973 r. następujące brzmienie:"Naczelnik gminy może upoważnić pracowników urzędu gminy do załatwiania w jego imieniu określonych spraw, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych".Przy zastosowaniu semantycznej wykładni tego przepisu można by przyjąć, że w ramach "załatwiania określonych spraw" mieści się również uprawnienie do zlecania pracownikom urzędu gminy ich współudziału w sporządzaniu testamentów wymienionych w art. 951 § 1 k.c.Taki pogląd jednak nie byłby prawidłowy.Należy w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 80 § 1 pr. spadk. z 1946 r. przewidywał, iż burmistrz (ale nie wójt) mógł swoje uprawnienia w tym przedmiocie przelewać na podległych mu pracowników zarządu miejskiego.Artykuł 951 § 1 k.c. zerwał całkowicie z koncepcją przekazywania takiego uprawnienia innym osobom. Kodeks cywilny ustanowił więc obowiązek wyłącznie osobistego wykonywania tych uprawnień, i to nie tylko w treści art. 951 § 1 k.c., utrzymał go bowiem również w innych formach testamentowych o charakterze publicznym, a mianowicie w testamencie "notarialnym" (art. 950 k.c.) oraz w testamentach szczególnych z art. 953 k.c., sporządzanych przed dowódcą statku lub jego zastępcą, i z art. 954 k.c. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 stycznia 1965 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 38), sporządzanych przed sędzią wojskowym.Tylko osoby wskazane w tych przepisach upoważnił ustawodawca do wykonywania czynności w omawianym zakresie i dlatego brak możliwości przekazywania tych uprawnień osobom przez te przepisy nie wymienionym został podniesiony do rangi zasady naszego prawa spadkowego.Jeżeli przy stosowaniu wykładni semantycznej istnieją wątpliwości co do znaczenia interpretowanej normy prawnej, to należy wybrać takie rozstrzygnięcie, które jest zgodne z zasadami części systemu i całego systemu prawa, do którego interpretowana norma należy.Tak więc w razie sprzeczności dwóch norm znaczenia obu mogą być tak ustalane, by nie prowadziły do sprzeczności, a ponadto tak, by w razie sprzeczności normy i zasady znaczenie tej pierwszej było dostosowane do znaczenia tej drugiej.Należy również podkreślić, że omawiany przepis § 11 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r., jako późniejszy przepis niższego rzędu, nie może zmienić treści art. 951 § 1 k.c., jako przepisu wyższego rzędu.Nie można dowodzić, że delegacyjne uprawnienia naczelnika gminy wymienione w § 11 ust. 3 cyt. rozporządzenia odnoszą się również do współdziałania w sporządzaniu testamentów allograficznych z tej przyczyny, iż prezydium gromadzkiej rady narodowej było organem kolegialnym, a skoro jego uprawnienia przeszły na jedną osobę - naczelnika gminy, to cessante ratione cessat et lex ipsa. Artykuł 951 § 1 k.c. bowiem uprawniał do takiego współdziałania nie wszystkich członków prezydium, lecz tylko przewodniczącego lub innego stale urzędującego członka prezydium gromadzkiej rady narodowej. Zgodnie z treścią § 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1958 r. w sprawie liczbowego składu prezydiów rad narodowych (M. P. Nr 8, poz. 41; zm. M. P. z 1967 r. Nr 32, poz. 150) w skład prezydium gromadzkiej rady narodowej wchodzili przewodniczący oraz członkowie w liczbie nie przekraczającej 5. Z tego składu tylko przewodniczący był stale urzędującym członkiem prezydium, a jeżeli doznawał przeszkód w pełnieniu swych obowiązków, to w czasie tych przeszkód obowiązki jego spełniał przejściowo jego zastępca, wyznaczony przez prezydium spośród pozostałych członków (§ 9 ust. 1 i § 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 1970 r. w sprawie praw i obowiązków członków prezydiów rad narodowych - Dz. U. Nr 11, poz. 98).Z tego wynika, że także przy zastosowaniu wykładni systemowej § 11 ust. 3 cyt. rozporządzenia należy wykluczyć możliwość przekazywania uprawnień naczelnika gminy z art. 951 § 1 k.c. pracownikom urzędu gminy, gdyż w rzeczy samej jednoosobowe uprawnienie przewodniczącego prezydium gromadzkiej rady narodowej przeszło również na jedną osobę, to jest na naczelnika gminy. Warto przypomnieć, że we wspomnianej na wstępie uchwale Sąd Najwyższy, rozważając podmiotowy zakres uprawnień do współdziałania przy sporządzaniu testamentów allograficznych, również uznał za nieprzydatną do wyjaśnienia tego zagadnienia (aczkolwiek z innych przyczyn) uchwałę Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. (M. P. Nr A-57, poz. 654), stanowiącą odpowiednik omawianego obecnie rozporządzenia.Dlatego też odpowiedzi na pytanie, kto oprócz naczelnika gminy jest uprawniony do uczestniczenia w sporządzaniu testamentu allograficznego w charakterze osoby zaufania publicznego, należy szukać w treści art. 951 § 1 k.c. w powiązaniu z przepisami o radach narodowych. Konieczne jest więc zastosowanie szerokiej analogii, za pomocą której należy wskazać, kto w świetle obowiązujących przepisów jest najbliższym odpowiednikiem tego członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, który zastępował przewodniczącego i kto jest najbliższym odpowiednikiem sekretarza gromadzkiego.Artykuł 8 ust. 2 ustawy o radach narodowych przewiduje możliwość utworzenia wspólnej rady narodowej miasta i gminy. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy Prezes Rady Ministrów może w wyjątkowo uzasadnionych wypadkach wyrazić zgodę na powołanie przez wojewodę zastępcy naczelnika miasta i gminy. Taki zastępca jest najbliższym odpowiednikiem "innego stale urzędującego członka prezydium gromadzkiej rady narodowej", o którym mowa w art. 951 § 1 k.c., co nie wymaga szerszego uzasadnienia.Natomiast najbliższym odpowiednikiem sekretarza gromadzkiego jest sekretarz biura urzędu gminy, a to z następujących przyczyn:Porównanie zakresu kompetencji byłego sekretarza gromadzkiego jako kierownika biura gromadzkiego (§ 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lutego 1958 r. - Dz. U. Nr 10, poz. 34 z późn. zm.) z analogicznym zakresem kompetencji sekretarza biura urzędu gminy prowadzi do stwierdzenia wielu podobieństw. Wprawdzie zasadniczy zakres kompetencji sekretarza biura jest poważnie ograniczony na korzyść naczelnika gminy (§ 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. - Dz. U. Nr 49, poz. 315), ale ten ubytek wyrównuje w znacznym stopniu przepis § 15 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że w razie niemożności pełnienia obowiązków przez naczelnika gminy zastępuje go sekretarz biura. Tego rodzaju uprawnienie nie przysługiwało sekretarzowi gromadzkiemu w odniesieniu do przewodniczącego prezydium gromadzkiej rady narodowej. Już z tytułu tego zastępstwa sekretarz biura byłby upoważniony do przyjmowania oświadczeń ostatniej woli na zasadzie art. 951 § 1 k.c. Byłoby to jednak uprawnienie pochodne i okresowe, co nie rozwiązywałoby rozważanego problemu, kto na stałe - na miejsce dawnego sekretarza gromadzkiego - otrzymał te uprawnienia.Dalszego argumentu dostarcza analiza wymagań kwalifikacyjnych stawianych osobie na stanowisku sekretarza biura. Z dołączonej do cytowanego ostatnio rozporządzenia Rady Ministrów tabeli stanowisk wynika, że kandydat na sekretarza musi wykazać się wyższym wykształceniem (nierzadko prawniczym lub prawniczo-administracyjnym) i równocześnie stażem pracy zawodowej nie krótszym niż 2 lata lub wykształceniem średnim z co najmniej pięcioletnim stażem pracy zawodowej. Są to wymagania znacznie wyższe od stawianych ongiś kandydatowi na stanowisko sekretarza gromadzkiego, który mógł legitymować się nawet wykształceniem podstawowym.Dodać należy, iż omawiane uprawnienie sekretarza gromadzkiego miało charakter o tyle samoistny, że wypływało wyłącznie z treści art. 951 § 1 k.c., a nie równocześnie z przepisów określających zakres jego obowiązków jako kierownika biura gromadzkiego. Potwierdzeniem tego jest m.in. treść § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lutego 1958 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 34 z późn. zm.), który wylicza obowiązki sekretarza gromadzkiego i pomija uprawnienie do przyjmowania oświadczeń ostatniej woli spadkodawców, co w momencie uchwalania tego aktu prawnego było zrozumiałe, gdyż sekretarz wówczas takich uprawnień nie miał. Uzyskał je jednak z dniem 1 stycznia 1965 r., to jest po wejściu w życie kodeksu cywilnego, a mimo to Rada Ministrów nie uzupełniła odpowiednio cyt. rozporządzenia, dając milcząco wyraz temu, że jedynym źródłem tych uprawnień jest kodeks cywilny. Ten stan prawny rzutuje na wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o radach narodowych w tym sensie, że na naczelników gmin przeszły uprawnienia byłych przewodniczących prezydiów gromadzkich rad narodowych do uczestniczenia w testowaniu. Natomiast uprawnienia w tym zakresie sekretarza gromadzkiego, jako jego uprawnienia samoistne, przeszły samoistnie na osobę będącą jego aktualnym odpowiednikiem, to jest na sekretarza biura urzędu gminy.Ponieważ analiza powołanych w uzasadnieniu przepisów nie wskazuje na istnienie dalszych odpowiedników sekretarza gromadzkiego, przeto należy się zastanowić, czy dyrektywy wykładni funkcjonalnej nie przemawiają za dalszym powiększeniem liczby osób z grona pracowników urzędu gminy, mogących urzędowo uczestniczyć w sporządzaniu testamentów allograficznych.Zwolennicy takiego podmiotowego rozszerzenia omawianych uprawnień, wskazując na potrzebę wykładni celowościowej, powołują się na duże obciążenie naczelnika gminy różnymi obowiązkami, co zmniejsza jego dyspozycyjność w rozważanym przedmiocie, oraz na znaczne terytorialne i ludnościowe powiększenie gmin. Te argumenty, poza brakiem przekonywającego uzasadnienia prawnego, są ponadto zbyt jednostronne.Po pierwsze, dotychczasowe obserwacje wskazują na to, że liczba sporządzanych tzw. testamentów wiejskich waha się w skali rocznej na obszarze jednej gminy od kilku do kilkunastu. O ile wiadomo, żadne badania nie wykazały, aby ten obowiązek był niemożliwy lub trudny do wykonania przez naczelnika gminy, a zwłaszcza przez sekretarza biura urzędu gminy.Po drugie, na uwagę zasługują nie tylko kryteria ilościowe, ale także - i to przede wszystkim - kryteria jakościowe. Dała temu wyraz preambuła do ustawy z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i o zmianie ustawy o radach narodowych. Ustawodawca zapowiedział w niej, że m.in. celem tej ustawy jest dalsze wzmocnienie roli i autorytetu oraz usprawnienie działalności rad narodowych i ich organów na terenach wiejskich.Praktyka lat ubiegłych wykazała, że w nierzadkich wypadkach dochodziło do wadliwego sporządzania testamentów na podstawie przepisu art. 951 § 1 k.c. Wynikało to z nie zawsze dostatecznej znajomości prawa spadkowego, z dość skomplikowanymi implikacjami z dziedziny dziedziczenia gospodarstw rolnych, ze strony uprawnionych osób urzędowych.Ponieważ naczelnik gminy, jego ewentualny zastępca oraz sekretarz biura dają dostateczną gwarancję, że wskazane im przez przepis art. 951 § 1 k.c. obowiązki spełniać będą z należytą starannością i znajomością prawa, przeto niepożądane byłoby rozciąganie tych obowiązków na innych pracowników urzędu gminy, którzy ani nie są wymienieni przez przepis art. 951 § 1 k.c., ani generalnie nie mogą dawać należytej rękojmi, że obowiązkom tym sprostają. Nie można bowiem narażać ludności wiejskiej i ludności małych miasteczek, wśród której omawiana forma testamentu jest szczególnie rozpowszechniona, na dalsze ryzyko błędów, które przy oświadczeniach ostatniej woli są zazwyczaj nie do naprawienia i wywołują uzasadnione niezadowolenie zainteresowanych.Tak więc wszystkie rodzaje wykładni powołanych uprzednio przepisów jednolicie odpowiadają na postawione na wstępie pytanie, a mianowicie że po utworzeniu gmin do przyjęcia oświadczenia ostatniej woli spadkodawcy (art. 951 § 1 k.c.) jest uprawniony naczelnik gminy i sekretarz biura urzędu gminy, a w razie utworzenia wspólnej rady narodowej miasta i gminy - również zastępca naczelnika miasta i gminy.