VII SA/Wa 1202/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M M na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z 16 maja 2022 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p.") w związku z art. 27 i art. 11 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak ponownego wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu po wprowadzeniu istotnych zmian w jego treści; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, dalej jako: "Kc"), polegające na nieuwzględnieniu uwarunkowań rozwoju terenu i w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie [...]; 3) art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności Skarżącego, nieproporcjonalnego do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie oraz poprzez ograniczenie Skarżącemu podstawowego atrybutu prawa własności - możliwości zabudowy (o charakterze wielorodzinnym) nieruchomości Skarżącego - w związku z procedowanym dla działki Skarżącego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego ustalenia studium mają charakter wiążący (uchwala Rada Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] pod nazwą "[...]"); 4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. polegające na sporządzeniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w oparciu o nieprawidłowe dane. W konkluzji skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności Studium w części dotyczącej działki nr [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem [...] oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący wnosi przedmiotową skargę na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczył, że ma interes prawny we wniesieniu skargi na Studium, jako że nieruchomość stanowiąca jego własność, oznaczona jako działka nr [...], zlokalizowana jest na terenie objętym tą Uchwalą (teren o symbolu [...]), który to akt narusza interes prawny Skarżącego, a tym samym posiada on legitymację do wniesienia niniejszej skargi. Działka będąca jego własnością została w sposób nieuzasadniony pozbawiona możliwości zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej), podczas gdy właściciele innych działek oznaczonych tym samym symbolem ([...]) otrzymali taką możliwość (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Takie zapisy Studium w najbliższej przyszłości realnie doprowadzą do ograniczenia prawa własności Skarżącego polegającego na braku dopuszczenia na działce nr [...], realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaznaczono w skardze, że okoliczność, iż Skarżący nie składał wniosków i uwag do projektu Studium nie ma wpływu na tę ocenę. Odnośnie naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 27 i art. 11 pkt 7 u.p.z.p., podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, a to wobec braku ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu po dokonaniu merytorycznych zmian w jego treści. Wyjaśniono, że projekt Studium wyłożony był dwukrotnie do publicznego wglądu, tj. w okresie od 30 marca do 28 kwietnia 2020 r., a następnie w okresie od 25 maja do 30 czerwca 2020 r. Po tych wyłożeniach Organ ponownie dokonał istotnych zmian merytorycznych, a mimo to nie powtórzył czynności (uzgodnień, prognozy oddziaływania czy wyłożenia). Zdaniem skarżącego zakres uwzględnionych uwag wskazuje, że procedura planistyczna powinna zostać ponowiona. W szczególności dotyczy to konieczności ponownego wyłożenia Studium do publicznego wglądu. W zakresie naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z..p w związku z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., wskazano, że zgodnie z art. 10 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony. Regulacje tam zawarte obejmują dwie kategorie spraw: uwarunkowania i kierunki. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Tymczasem w treści skarżonej Uchwały wskazano jak wywodzi strona skarżąca, że teren oznaczonym symbolem [...] to obszar zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych. Na stronie 25 Kierunków Studium nie ograniczono rodzajów możliwej do realizacji zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Wprowadzono jedynie dodatkowe wymagania w zakresie wielkości działek i powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Jednocześnie na załączniku graficznym nr 4 do skarżonej Uchwały jedynie wybrane działki na terenie [...] oznaczono jako tereny zabudowy wielorodzinnej małogabarytowej. W świetle powyższego zdaniem Skarżącego, Rada Miasta [...] przekroczyła zakres władztwa planistycznego przy uchwalaniu Studium. Kwestionowana Uchwala tak ukształtowała kierunek zmian funkcjonalnych w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego, że uniemożliwiła mu realizację planowanej zabudowy wielorodzinnej. Dokonana przez organ gminy modyfikacja funkcji tego samego terenu przekracza zarówno zewnętrzne (wynikające z przepisów prawa), oraz wewnętrzne (związane z celami i przesłankami decyzyjnymi) granice władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II OSK 2241/16, LEX nr 2588214). Nie ulega wątpliwości jak podniósł Skarżący, że wyznaczony kierunek przekształceń funkcjonalnych godzić będzie w dotychczasową sytuację faktyczną, a w perspektywie, wraz z wejściem w życie planu miejscowego, nawet i prawną Skarżącego, co oznacza, że uniemożliwi im realizowanie planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jest to o tyle istotne, że na terenie, na którym znajduje się działka Skarżącego nie obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w dniu 29 października 2019 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] pod nazwą [...]", której efektem ma być podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującej działkę Skarżącego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Skarżący wywodzi, że Rada Miasta w omawianym przypadku w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny ograniczyła Skarżącemu możliwość zabudowy mieszkaniowej (dopuszczając tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny jednolokalowy), podczas gdy dla części działek na terenie o symbolu [...], wprowadziła możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem Skarżącego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego zróżnicowania w ramach jednego obszaru planistycznego. Oznacza to więc, że Gmina nadużyła przyznanego jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego oraz naruszyła reguły proporcjonalności. W pkt 4 skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u..pz.p. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., przytoczono treść art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p., stwierdzając, że w treści Studium wskazano, że liczba ludności na przestrzeni lat 2013-2020 uległa spadkowi o kilka procent, decydujący wpływ miało tutaj ujemne saldo migracji oraz ujemny przyrost naturalny. Oznacza to, że prognozy demograficzne wykonane na potrzeby wcześniejszych zmian Studium zakładające wzrost liczby ludności nie sprawdziły się. Pomimo tego na potrzeby skarżonej Uchwały posłużono się danymi zakładającymi dalszy wzrost liczby ludności. Na str. 67 Studium zawarto informację, iż analiza faktycznej zmiany liczby ludności O. po roku 2016 wykazuje, że spodziewany wzrost nie nastąpił. Podano jednak, że nie można wykluczyć wahań w liczbie ludności [...] przez najbliższe lata. Zdecydowano się posłużyć wersją prognozy opracowaną w 2017 r. Zdaniem Skarżącego sporządzony na potrzeby Studium Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę jest obarczony wadami, co z kolei świadczy o wadliwości całej Uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do interesu prawnego Skarżącego, Rada Miasta wskazała, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać, że skarżona uchwała, naruszając prawo, w sposób określony w art. 28 ust, u.p.z.p., jednocześnie bezpośrednio narusza jego interes prawny, czyli negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Zaznaczono, iż nie ma sporu co do tego, że Skarżący jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] (zwanej dalej "działką [...]") oraz, że działka [...] znajduje się w granicach obszaru objętego zmianą Studium, więc niepodważalny jest interes prawny Skarżącego. Poza tym, nie może być mowy o naruszeniu jego interesu prawnego. Skarżący nie przytoczył żadnego dowodu, który potwierdzałby, że przed zmianą Studium posiadał realną czy choćby hipotetyczną możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce [...]. Podano, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka [...] ma powierzchnię 0,2783 ha i w całości stanowi użytek leśny (Ls) klasy V. Dla działki [...] nie obowiązuje plan miejscowy, a więc aktualnie Skarżący nie ma możliwości zabudowy tej działki co oznacza, że nie ma "realnych i zdatnych do wskazania dóbr prawnych, z których korzysta", a których - jak twierdzi - skarżona Uchwała go pozbawiła. Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne warunkowana jest wydaniem zgody właściwego organu oraz wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustali nieleśne przeznaczenie, a w tym wypadku przeznaczy działkę [...] pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie jest więc prawdą stwierdzenie Skarżącego (ze str. 4 uzasadnienia), jakoby "Działka będąca jego własnością została w sposób nieuzasadniony pozbawiona możliwości zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej), podczas gdy właściciele innych działek oznaczonych tym samym symbolem ([...]) otrzymali taką możliwość (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). (...) Wywiedziono, iż porównanie ustaleń Studium z 2014 r. i ustaleń zmiany Studium, dla wydzielenia, w którym znajduje się działka [...] przedstawia załącznik nr [...] do niniejszej odpowiedzi i z tego porównania wynika, że ustalenia zmiany Studium dla działki [...] w zakresie hipotetycznych możliwości zabudowy niczym nie różnią się od ustaleń Studium z 2014 r. Nie zmieniły się także ustalenia dla nieruchomości bezpośrednio z działką [...] sąsiadujących. Należy przy tym podkreślić jak wywiedziono w piśmie, że wbrew temu co zawiera skarga, Skarżący nigdy nie miał, nawet hipotetycznej możliwości zabudowy swojej nieruchomości zabudową wielorodzinną. Kierunki zagospodarowania przestrzennego ustalone w Studium z 2014 r. dla działki [...] przewidywały bowiem zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą i kierunki te nie uległy zmianie. Zatem Skarżący nie wywiązał się z obowiązku udowodnienia na gruncie prawnym, że kwestionowana Uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny. Odnosząc się do zarzutu objętego pkt nr 1, Rada Miasta po pierwsze wskazała, że żadna z uwzględnionych uwag nie została złożona przez Skarżącego, oraz że Skarżący nie brał czynnego udziału w procedurze zmiany Studium (nie składał wniosków, nie zgłaszał uwag, nie wziął czynnego udziału w dyskusji publicznej). Następnie Organ szczegółowo odniósł się do uwag objętych zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia 25 listopada 2020 r., omawiając poszczególne uwagi. Podano, że jedna z uwag dotyczyła doprecyzowania na mapie, dla jakich działek na terenie [...]Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. dopuszcza zabudowę wielorodzinną małogabarytową na działkach gminnych. Uwagę zgłosił właściciel działki nr [...]. Działka ta nie graniczy z działką [...], znajduje się w sąsiednim kwartale zabudowy. Efektem uwzględnienia uwagi było wprowadzenie na planszy "Kierunki rozwoju miasta - struktura funkcjonalnoprzestrzenna“ rysunek 3 odpowiedniego oznaczenia. Zaznaczone zostały wyłącznie działki gminne z istniejącą zabudową wielorodzinną małogabarytową: działki nr [...]. Jednocześnie z projektu tekstu zmiany Studium (str. 25 TOM II – KIERUNKI wersja wyłożona do publicznego wglądu) z rozdziału 3.3.2.2. usunięto dopisane w ramach zmiany Studium zdanie "Na działkach gminnych zlokalizowanych na obszarze [...] dopuszcza się zabudowę wielorodzinną małogabarytową". W efekcie uwzględnienia uwagi brzmienie ustaleń zmiany Studium dla "Rejonów przyrodniczo-mieszkaniowych", w tym dla wydzielenia [...] powróciło do brzmienia obowiązującego jeszcze Studium z 2014 r. (z wyjątkiem zmiany oznaczenia wydzielenia z [...]). Uwzględniając w całości uwagę z pozycji 126, jednocześnie konsekwentnie Prezydent uwzględnił dwa podpunkty, wspomnianej przez Skarżącego uwagi wymienionej w l.p. 58 Zarządzenia. Uwagę zgłosił właściciel działek nr: [...] W efekcie częściowego uwzględnienia uwagi dla kilku wydzieleń zmiany Studium dokonano identycznego zabiegu jak dla wydzielenia [...], to znaczy na rysunku "Kierunki" oznaczono działki gminne z istniejącą zabudową wielorodzinną małogabarytową. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego iż procedura planistyczna powinna zostać ponowiona, w zakresie wyłożenia Studium do publicznego wglądu, organ wskazał, że żaden przepis u.p.z.p. nie nakłada na sporządzającego studium w przypadku uwzględnienia uwag powtarzania procedury w niezbędnym zakresie, jak ma to miejsce w przypadku planów miejscowych. Zarządzenie zostało opublikowane na stronie internetowej i wnoszący uwagi mogli się przekonać czy ich oczekiwania zostały spełnione, bez konieczności kolejnego wykładania projektu zmiany studium do publicznego wglądu. Z kolei w zakresie zarzutu objętego pkt 2 i 3 skargi, Organ zwrócił uwagę na nielogiczność zarzutu nr 2. Po pierwsze wyjaśnił, że działka [...] w całości stanowiąca użytek leśny podlega ochronie przepisami rangi ustawy, która polega na "ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nieleśne" na podstawie art 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., dalej u.o.g.r.l.). Zgodnie z art 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (...) gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Po drugie, "kierunek zmian funkcjonalnych w odniesieniu do nieruchomości Skarżącego" czyli kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla wydzielenia [...] w rejonie, gdzie leży działka [...] nie uległy zmianom w wyniku uchwalenia kwestionowanej Uchwały. Po trzecie przyjęcie kierunków zagospodarowania wydzielenia [...], gdzie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest wyjątkiem od zasady, a nie zasadą i jest dopuszczona jako zabudowa wielorodzinna istniejąca, przy czym w wydzieleniu [...] dotyczy to zachowanej przedwojennej drewnianej i murowanej zabudowy pensjonatowej, aktualnie będącej własnością gminy miejskiej [...]. Przyjęte w 2014 roku kierunki zagospodarowania przestrzennego dla wydzielenie [...]) wynikały z uwzględnienia wymienionych uwarunkowań. Odnosząc się do zarzutu nr 4, iż bilans obarczony jest wadami, co świadczy o wadliwości całej uchwały, Rada Miasta nie podzieliła powyższego zarzutu. Szczegółowo odniosła się do danych z 2016 r. z 2017 r., sytuacji gospodarczej gminy, przyjęcia założenia że ludność miasta będzie rosnąć do 2045 r., stwierdzając w rezultacie, że Skarżący nie wykazał jak domniemane przez niego naruszenie zasad sporządzania studium wpływa na jego interes prywatny. Rada Miasta zwróciła uwagę na fakt, iż jak wynika z ryciny zamieszczonej na 96 stronie TOMU I - UWARUNKOWANIA ROZWOJU, działka [...] znajduje się w granicach terenów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, które tworzą obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.) co oznacza, że postanowienia zmiany Studium wynikające z bilansu nie mają znaczenia dla przeznaczenia terenu pod zabudowę w tym obszarze. Zgodnie bowiem z art. 10 ust 5 pkt 4 lit a u.p.z.p., w przypadku, gdy z bilansu wynika, iż chłonność obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej łącznie z chłonnością obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę przekracza zapotrzebowania na nową zabudowę, to w granicach obszaru o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej lokalizowanie nowej zabudowy jest dozwolone. W piśmie procesowym z 31 grudnia 2022 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze, odnosząc się jednocześnie do argumentów podanych w odpowiedzi na skargę. Zaakcentował posiadanie interesu w zaskarżeniu Uchwały, podkreślił, iż to na etapie Studium należało przewidzieć przeznaczenie jego działki na cele nieleśne pod zabudowę wielorodzinną. Zaznaczył, że istota zarzutu nr 2 i 3 skargi polega na tym, że nie wprowadzono żadnych zmian w odniesieniu do działki [...] (przypis Sądu, w oryginale wskazano [...], str. 4 pisma procesowego), a dla działek sąsiednich już tak, bowiem umożliwiono zabudowę tego terenu budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Zdaniem strony skarżącej bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został oparty na nieaktualnych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.) Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie są zasadne. Powołane w odpowiedzi na skargę przez Radę Miasta [...] argumenty prawne są trafne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę podziela je w całości. W pierwszej kolejności wyjaśnić należało, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego M. M., co warunkuje dopuszczalność skargi. Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Dopuszczając co do zasady skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dostrzec zatem należy różnicę pomiędzy studium, a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela gruntu jest utrudnione. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu co do zasady studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązku podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, chociaż bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości w wyjątkowych przypadkach może mieć miejsce. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, iż studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości, a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Specyfika regulacji, objętej zaskarżoną uchwałą wiąże się jednak nie tylko z charakterem studium, będącym aktem planowania przestrzennego, ale, co podkreśla skarżący, ma wpływ na kwestie zagospodarowania nieruchomości już na tym etapie, a docelowo również na wykonywanie przysługujących mu praw do nieruchomości, w tym zwłaszcza uprawnień właścicielskich z powodu ograniczenia sposobu zagospodarowania należącego do niego działki. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący wykazał, co jest niesporne, że przysługują mu uprawnienia właścicielskie do działki numer ew. [...]. Działka ta jest objęta zakresem zaskarżonego Studium, leży w obrębie ewidencyjnym [...]położonej w [...]. Zatem skarżący wykazał interes prawny w zaskarżeniu powyższego Studium. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że skarżący uzasadnienie naruszenia jego interesu prawnego opierał na tezie, że jego działka została w sposób nieuzasadniony pozbawiona możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – co skarżący łączy z faktem - przystąpieniem organu do uchwalenia planu miejscowego obejmującego powyższy obszar. Skarżący pomija przy tym, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka [...] ma powierzchnię 0,2783 ha i w całości stanowi użytek leśny (Ls) klasy V. Grunty leśne, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.; dalej u.o.g,r.l), podlegają ochronie, która polega na "ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nieleśne". Prawidłowo podał organ, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.i. "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (...) gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Jest poza sporem, że dla działki [...] nie obowiązuje plan miejscowy, a więc aktualnie Skarżący nie ma możliwości zabudowy tej działki co oznacza, że nie ma "realnych i zdatnych do wskazania dóbr prawnych, z których korzysta", a których - jak twierdzi - skarżona Uchwała go pozbawiła. Analizując ustalenia Studium objęte uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. (dalej Studium z 2014 r.) z brzmieniem obecnego Studium wyjaśnić należy, że działka Skarżącego w Studium z 2014 roku znajdowała się w wydzieleniu oznaczonym symbolem [...], w strefie funkcjonalno-przestrzennej o nazwie "Rejony przyrodniczo-mieszkaniowe". Opis zasad zagospodarowania rejonów znajduje się w rozdziale 3.3.2.2. Rejony przyrodniczo-mieszkaniowe TOMU II - KIERUNKI ROZWOJU. Rejony przyrodniczo-mieszkaniowe obejmują dwie grupy terenów: "Tereny mieszkaniowe zabudowy ekstensywnej ME" oraz "Tereny zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych MNL". Ustalenia Studium z 2014 r. dla tych terenów przejmują postać opisu oraz wskaźników umieszczonych w tabeli. W wyniku zmiany Studium, zmianie uległo oznaczenie - symbol wydzielenia, w którym znajduje się działka [...], tj. symbol [...] został zmieniony na [...]. Granice wydzielenia nie uległy istotnej zmianie i dalej znajduje się ono w granicach strefy funkcjonalno-przestrzennej o nazwie "Rejony przyrodniczo-mieszkaniowe". Opis zasad zagospodarowania rejonów znajduje się w rozdziale 3.3.2.2 Rejony przyrodniczo-mieszkaniowe TOMU II – KIERUNKI ROZWOJU. Zmiany rozdziału 3.3.2.2., wyróżnione są w ujednoliconym tekście Studium na niebiesko i nie są one znaczące. Z porównania Studium z 2014 r. i obecnego Studium wynika, że nie zmieniły się ustalenia dla nieruchomości Skarżącego w zakresie zabudowy wielorodzinnej. I tak jeżeli chodzi o ustalenia w brzmieniu zgodnym ze Studium z 2014 r., to przewidziano tam: 1 Tereny zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych MNL są to tereny, na których możliwa jest lokalizacja zabudowy na działkach leśnych (należy 75% pow. działki zachować jako zagospodarowane zielenią o charakterze leśnym [...] o charakterze rezydencjonalnym i usług unikatowych (...). Dopuszcza się zabudowę jednorodzinną wolnostojącą na działkach o powierzchni min. 2500 m2 i 5000 m2 przy zachowaniu 90% powierzchni biologicznie czynnej zagospodarowanej zielenią leśną, przy czym studium dopuszcza obniżenie tych współczynników dla wydzieleni funkcjonalno-przestrzennych wskazanych w tabeli i na schematach graficznych; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna powinna być tutaj realizowana jako jednolokalowa. 2 Dla terenów ME oraz MNL na rysunku 3 wskazano tereny, na których dopuszcza się realizacje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej małogabarytowej (tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolno stojących, o ilości mieszkań ograniczonej do 6) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. [Na rysunku 3 wskazano w wydzielniu [...] jeden teren, gdzie dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (kratka) oraz dwa tereny gdzie dopuszcza się zabudowę małogabarytową (pionowe kreski), przy czym żaden z terenów nie pokrywa się z działką 13/1]. 3 Tabela MNL-25 Strefa strukturalna – przyrodnicza, powierzchnia biologicznie czynna (%) – 80 (75); wielkość działek m2 – 2500; pow. wydzielenia (ha) – 57,7. Z kolei w obecnym Studium (Nr [...]): 1 Obszary zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych MNL oraz obszary zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych – MNL1 – to tereny na których możliwa jest lokalizacja zabudowy na działkach leśnych (należy 75% pow. działki zachować jako zagospodarowane zielenią o charakterze leśnym [..] o charakterze rezydencjonalnym i usług unikatowych(...). Dopuszcza się zabudowę jednorodzinną wolno stojącą na działkach o powierzchni min. 2500 m2 i 5000 m2 przy zachowaniu 90% powierzchni biologicznie czynnej zagospodarowanej zielenią leśną, przy czym studium dopuszcza obniżenie tych współczynników dla wydzieleni funkcjonalno-przestrzennych wskazanych w tabeli i na schematach graficznych; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna powinna być tutaj realizowana jako jednolokalowa. 2 Dla terenów ME oraz [oraz obszarów ME1] oraz MNL na rysunku 3 wskazano tereny, na których dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej małogabarytowej (tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolno stojących, o ilości mieszkań ograniczonej do 6) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. [Na rysunku 3 wskazano w wydzieleniu [...] trzy tereny, gdzie dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej małogabarytowej (pionowe kreski) przy czym żaden z terenów nie pokrywa się z działką [...]]. 3 Tabela [...]Strefa strukturalna – przyrodnicza; powierzchnia biologicznie czynna (%) – 80 (75); wielkość działek m2 – 2500; pow. wydzielenia (ha) – 44,97. W ocenie Sądu porównanie powyższych zapisów Studium z 2014 r. i obecnego Studium prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała nie naruszyła interesu prawnego Skarżącego. Odnosząc się z kolei do postawionego zarzutu w pkt 1 skargi, prowadzącego do wniosku, że Rada nie dokonała ponownego wyłożenia Studium, wyjaśnić należy, że Organom samorządu gminnego przysługuje, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to realizowane jest przede wszystkim poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne rozumiane, jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym lub władztwem nieograniczonym nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane, jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Odnośnie rozumienia władztwa planistycznego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podnosi się, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Polityka przestrzenna gminy nie może - w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - bezpośrednio ingerować w prawo własności. Studium nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających właścicielom wykonywania przysługującego im prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii rady gminy jest najbardziej pożądany. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 378/13, opub. w LEX nr 1374579). Studium jest aktem prawa wewnętrznego wiążącym organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na podstawie tej normy prawnej zasady sporządzania studium interpretowane są przez orzecznictwo, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy i dotyczą samej zawartości studium (części tekstowej i graficznej). Zawartość studium określa art. 9 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sam przedmiot (ustalenia) określa art. 10 ust 1 i 2 tej ustawy. W art. 11 określono procedurę sporządzenia studium. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118 poz. 1233 ze zm.) W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawa nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, ze każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności (niezgodności z prawem) uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpatrywanej sprawie te wszystkie wymogi ustawy zostały przez Radę Miasta [...] prawidłowo zachowane. Wbrew twierdzeniom skargi uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. dotycząca zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. nie narusza ustawowych zasad sporządzania studium, ani trybu jego sporządzania. Wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Miasta [...] i jej organ wykonawczy – Prezydenta Miasta [...]. Dokonano stosownych ogłoszeń, wyznaczono wystarczający termin na składanie wniosków. Zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu studium - o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Należy podkreślić, że procedura przyjęcia studium nie przewiduje obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku dokonania zmian w przedstawianym projekcie, w tym także w wyniku uwzględniania uwag do projektu studium. Ustawodawca w przeciwieństwie od procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności w przypadku stwierdzenia przez radę konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Opolu z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Op 546/18 czy w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 934/10, Lex nr 753701). W tym ostatnim wyroku Sąd, cyt.: "Ze względu na wewnętrzny charakter studium, wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składnia wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych". Dalej Sąd ten stwierdził, że choć nie można definitywnie wykluczyć potrzeby ponowienia czynności planistycznej, jednak braku ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w światle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej jako istotnego naruszenia trybu postępowania. Jest to bowiem akt kierownictwa wewnętrznego, stąd procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie uzasadnione są w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1589/11. Dlatego też za bezzasadny Sąd uznaje zarzut skargi odnoszący się do braku ponownego wyłożenia projektu Studium. Skarżący nie zgłaszał uwag do projektu Studium ani nie uczestniczył czynnie na poszczególnych etapach opracowywania projektu. W zakresie zgłoszonych uwag, uwzględniona uwaga (l.p. 126 w Zarządzeniu) dotyczyła doprecyzowania na mapie, dla jakich działek na terenie [...]Studium dopuszcza zabudowę wielorodzinną małogabarytową na działkach gminnych. Uwagę zgłosił właściciel działki nr [...]. Działka ta nie graniczy z działką [...], znajduje się w sąsiednim kwartale zabudowy. Efektem uwzględnienia uwagi było wprowadzenie na planszy "Kierunki rozwoju miasta - struktura funkcjonalnoprzestrzenna "rysunek 3" odpowiedniego oznaczenia. Zaznaczone zostały wyłącznie działki gminne z istniejącą zabudową wielorodzinną małogabarytową: działki nr [...]oraz działki nr [...]. Natomiast z projektu tekstu zmiany Studium (str. 25 TOM II – KIERUNKI wersja wyłożona do publicznego wglądu) z rozdziału 3.3.2.2. usunięto dopisane w ramach zmiany Studium zdanie: "Na działkach gminnych zlokalizowanych na obszarze [...] dopuszcza się zabudowę wielorodzinną małogabarytową". W efekcie uwzględnienia uwagi brzmienie ustaleń zmiany Studium dla "Rejonów przyrodniczo-mieszkaniowych", w tym dla wydzielenia [...]powróciło do brzmienia obowiązującego w Studium z 2014 r. (z wyjątkiem zmiany oznaczenia wydzielenia z [...]). Uwzględniając w całości uwagę z pozycji 126, Prezydent uwzględnił dwa podpunkty, wspomnianej przez Skarżącego uwagi wymienionej w l.p. 58 Zarządzenia. Uwagę zgłosił właściciel działek nr: [...]. Na skutek częściowego uwzględnienia uwagi dla kilku wydzieleń zmiany Studium dokonano identycznego zabiegu jak dla wydzielenia [...], tj. na rysunku "Kierunki" oznaczono działki gminne z istniejącą zabudową wielorodzinną małogabarytową. Zdaniem Sądu nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium. Odnosząc się z kolei do zarzutu objętego pkt 2 i 3 skargi, Sąd stwierdza, że Skarżący upatruje tezy powyższego zarzutu w przekroczeniu zakresu władztwa planistycznego przy uchwalaniu Studium. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona przez niego uchwała uniemożliwiła mu realizację planowanej zabudowy wielorodzinnej na działce [...]. Słusznie wskazuje natomiast Rada Miasta, podpierając się wypisem z rejestru gruntów, że działka [...] w całości stanowi użytek leśny, podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która ogranicza przeznaczenie gruntów na cele nieleśne. Zgodnie z art 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (...) gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie natomiast z art 7 ust. 1 u.o.g.r.l. "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z art. 9 ust 5 u.p.z.p., przy sporządzaniu planów miejscowych organy gminy są związane ustaleniami studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zauważenia wymaga, że kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla wydzielenia [...] w rejonie położenia działki [...] nie uległy zmianom w wyniku uchwalenia zaskarżonej Uchwały. Ponadto, przy określaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art 10 ust. 1 u.p,z.p. "uwzględnia się uwarunkowania wynikające z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,(...) 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego, 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury (...) 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych". Wbrew twierdzeniom skargi w strefie wydzielenia [...], zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest wyjątkiem od zasady i jest dopuszczona jako zabudowa wielorodzinna istniejąca, przy czym dotyczy to zachowanej przedwojennej drewnianej i murowanej zabudowy pensjonatowej będącej własnością gminy miejskiej [...] (okoliczność nie była zanegowana przez Skarżącego). Faktycznie w wyniku uwzględnienia wniosków mieszkańców i konserwatora zabytków (jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę), zmiana Studium ograniczyła możliwość lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w historycznie ukształtowanych osiedlach [...], ale nie dotyczy to nieruchomości Skarżącego. Sąd podziela zatem twierdzenia Organu, że zarzut naruszenia art. 10 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., nie znajduje żadnego potwierdzenia w faktach. Dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu zostało uwzględnione w kierunkach zagospodarowania przestrzennego wydzielenia [...], gdyż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych dominuje w istniejącym zagospodarowaniu tego rejonu [...]. Wbrew temu co wywodzi skarżący nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przy uchwalaniu Studium, gdyż Skarżący ma działkę leśną, zarówno w Studium z 2014 r. jak i obecnym Studium nie przewidywano aby działka Skarżącego przeznaczona była do zabudowy wielorodzinnej. Rada Miasta dostatecznie wyjaśniła kierunek przekształceń funkcjonalnych. Poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Wyjaśniono już powyżej, że prawo własności jest chronione art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ale Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, ze własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Procedując w procesie planistycznym ustawodawca nakazał również uwzględnienie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zasadniczym celem władztwa przestrzennego każdej gminy jest prowadzenie spójnej polityki przestrzennej, powiązanej z rozwojem gospodarczym i społecznym, z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju. W dokumencie zmiany studium ustalono taką racjonalną politykę planistyczną gminy, która nie jest tylko zbiorem subiektywnych żądań właścicieli, ale uwzględnia wszystkie uwarunkowania wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczenia wymaga, że Skarżący na etapie procedowania nad Studium nie zgłaszał uwag, wniosków do projektu uchwały, nie uczestniczył w dyskusji publicznej, zaś aktualnie z faktu posiadania działki leśnej, na której dopuszcza się zabudowę jednorodzinną wolno stojącą, co wynikało ze Studium z 2014 r. i obecnego, niezasadnie dopatruje się naruszenia zasady proporcjonalności. Wbrew twierdzeniom skargi treść zmiany studium znajduje oparcie w sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust 1 pkt 7 lit d w zw. z art. 10 ust 5 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d pkt 7). Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. konkretnie wskazuje, jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Zatem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element studium, z prawidłowym określeniem zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). Prawidłowo sporządzony bilans ma dać odpowiedź m.in. na pytanie czy istnieje potrzeba określania w studium powierzchni nowej zabudowy, a jeśli tak to w jakim rozmiarze i na jakich terenach (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2916/16). Skarżący wskazuje, że wadą bilansu jest użycie do określenia potrzeb w zakresie nowej zabudowy danych demograficznych z 2016 r., które zakładały wzrost liczby ludności, podczas gdy począwszy od 2017 r. notowany jest spadek liczby ludności O. Skarżący przytacza fragment tekstu zmiany Studium ze str. 67 "analiza faktycznej zmiany liczby ludności O. po roku 2016 - wykazuje, że spodziewany wzrost nie nastąpił. Z kolei Rada w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej wskazuje, że nie można wykluczyć wahań w liczbie ludności O. w najbliższych latach. W prognozie opracowanej w 2017 r., jak wskazała Rada, przedstawiona prognoza demograficzna dla miasta O. wykazuje, że może ona ulec pewnym zmianom, przy czym na wzrost lub spadek liczby mieszkańców będzie miała sytuacja gospodarcza gminy, przy czym: w sytuacji istotnego ożywienia gospodarczego gminy (związanego m.in. z nowymi inwestycjami) może nastąpić wzrost liczby mieszkańców; w sytuacji stabilizacji gospodarczej gminy demografia będzie podobna do prognozy określonej w niniejszym opracowaniu; w sytuacji regresu gospodarczego może nastąpić intensywny odpływ ludności, szczególności w grupie ludności od 19 do 24 lat". Organ zaznaczył, że zmiana Studium sporządzona była na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. Bilans wykonywany jest w fazie identyfikacji uwarunkowań rozwoju gminy, dlatego użycie danych z 2016 roku do bilansu było jak najhardziej uzasadnione. Istota problemu w tym przypadku sprowadza się do wyników bilansu. Otóż mimo, iż potrzeby miasta [...] w zakresie zapotrzebowania na nową zabudowę (w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. oszacowano przy założeniu, że ludność miasta będzie rosnąć do 2045 r., to suma chłonności położonych na terenie [...] obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (w rozumieniu art 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.) oraz chłonności położonych na terenie gminy obszarów przeznaczonych w planach miejscówkach pod zabudowę (w rozumieniu art. 10 ust 5 pkt 3 u.p.z.p.) była większa niż maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nowa zabudowę, co zgodnie z art. 10 ust 5 pkt 4 lit a u.p.z.p. uniemożliwia przewidywanie lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi pod zabudowę w obowiązujących planach miejscowych. Zastosowanie w bilansie danych zakładających zamiast wzrostu spadek ludności, tylko dobitniej wykazałaby, że w ramach zmiany Studium, zgodnie z art 10 ust. 5 pkt 4 lit a u.p.z.p., nie można przewidywać lokalizacji nowej zabudowy. W piśmie procesowym z 31 grudnia 2022 r. Skarżący podtrzymał swoją argumentację, w szczególności w zakresie wadliwości sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, co w jego ocenie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i powoduje nieważność uchwały w całości lub części. Nie uwzględniając powyższego zarzutu Sąd kierował się tym, że działka Skarżącego [...] znajduje się w granicach terenów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, które tworzą obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej – w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., co oznacza, że postanowienia zmiany studium wynikające z bilansu nie maja znaczenia dla przeznaczenia terenu pod zabudowę w tym obszarze. Zatem nie został naruszony interes skarżącego, bowiem działka [...] usytuowana jest w granicach terenów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, które tworzą obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej – w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.