VII SA/Wa 266/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi P.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. G., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2020 r., Nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] listopada 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w [...] wpłynęło pismo P.G. z dnia [...] października 2018 r., w którym wskazał on, iż "odmówiono mu wglądu w dokumenty inwestycji toczącej się w [...] przy ul. [...] zrealizowanej przez firmę [...] sp. z o.o.". W odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku, w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. wnioskodawca wskazał, iż żąda udostępnienia akt spraw "dotyczących inwestycji powstałych na podstawie decyzji nr [...]". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na działkach nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...]. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Starosta v przeniósł decyzję nr [...] na [...] sp. z o.o. w [...]. W odniesieniu do tej inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził trzy postępowania: 1) postępowanie o nr PINB [...] dotyczące udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym, 2) postępowanie o nr PINB [...] dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynku C), 3) postępowanie o nr PINB [...] dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynku A i B ze wspólnym garażem podziemnym). Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB w [...] odmówił skarżącemu możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w tych trzech sprawach prowadzonych pod sygnaturami: PINB [...], PINB [...], PINB [...] Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Po rozpoznaniu skargi P. G. na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., VII SA/Wa 1098/19 oddalił skargę. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., II OSK 701/20 uchylił wyrok, a także zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] marca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB w [...] z[...] stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie, skarżący po wydaniu ostatecznych rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych o sygn. akt PINB [...], PINB [...], PINB [...] złożył wniosek o udostępnienie akt w tych sprawach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w jednym postanowieniu odmówił skarżącemu dostępu do akt w trzech różnych postępowaniach administracyjnych. W każdej z tych spraw istniały inne powody odmowy udostępnienia akt administracyjnych. Biorąc pod uwagę, że strona ma prawo wglądu w akta w konkretnej sprawie administracyjnej, Sąd uznał, że niedopuszczalne jest wydawanie jednego postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt w kilku różnych odrębnych postępowaniach. Wydania jednego postanowienia w trzech sprawach nie uzasadnienia również okoliczność, że strona złożyła jeden wniosek o udostępnienie akt w kilku sprawach administracyjnych. Odnosząc się do udostępnienia skarżącemu akt sprawy o sygn. PINB [...] dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego Budynku C, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego powinien uwzględnić stan sprawy, w szczególności, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/18, oddalił skargę P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz że skarga kasacyjna od tego wyroku nie została jeszcze rozpoznana. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. odmówił P.G. możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w sprawie prowadzonej pod znakiem PINB [...], dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynku C) na terenie obejmującym działki oznaczone numerami [...] i [...], obręb [...], położonym w [...]. Na to postanowienie zażalenie wniósł P.G. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z przepisów tych wynika, że spoczywający na organie administracji publicznej obowiązek udostępniania akt sprawy odnosi się do stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Akta sprawy należy udostępnić pełnomocnikowi, jeżeli został ustanowiony, podobnie gdy strona jest zastępowana przez przedstawiciela ustawowego. Uprawnienie do przeglądania akt sprawy przysługuje uczestnikom na prawach strony, którzy dysponują takim zakresem uprawnień procesowych jak strona. Odnoszą się także do nich wszelkie ograniczenia w udostępnianiu akt sprawy. Niewykluczone jest również udostępnianie akt sprawy innym podmiotom postępowania administracyjnego, np. biegłym. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w [...] słusznie odmówił skarżącemu udostępnienia akt w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie posiadał przymiotu strony, co wynika z treści wydanego w tej sprawie przez organ powiatowy postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., II OSK 3061/19 oddalił skargę kasacyjną P.G.. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy przyjął, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji nie narusza prawa. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. G., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 7, art 77, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów; a ) art. 33, art. 49 punkt 2 i 4a, art. 81, 84, i 84a Prawa budowlanego, gdyż w postępowaniu zakończonym decyzją Starostę [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę skarżący został uznany za stronę w postępowaniu, a w późniejszym etapie został z tego wykluczony; b ) art. 231 k.k. i art. 286 k.k., w ramach którego stwierdzono, że "nastąpiła zmiana posadowienia budynku C wraz ze zmianą poziomu gruntu dla całej inwestycji (art. 33 Prawa budowlanego)" oraz że "posadowienie budynku C jest złamaniem § 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588) poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób. Organ I instancji nie dokonał ustalenia linii zabudowy zgodnie z prawem. Konsekwencją tego jest złamanie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2106 r. poz. 124), zgodnie z którymi wymagana szerokość techniczna użytkowa dla drogi klasy L w zależności od prędkości projektowej wynosi 12 metrów"; c) podpisy figurujące na poświadczeniach odbioru o wszczęciu postępowania znak sprawy [...], jak również wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie należą do uczestników postępowania M. G. ani P. G., co uniemożliwiło tym osobom skuteczne odwołanie się od wydanej decyzji, ponadto organ celowo i świadomie wysyłał korespondencję na adresy, pod którymi nie przebywały osoby będące uczestnikami postępowania; 2) art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie tj. pominięcie przepisów prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego skarżącego, podczas gdy wydane pozwolenie na budowę, jak również pozwolenie na użytkowanie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jak również będzie skutkowało ograniczeniem w zagospodarowaniu tego terenu, wynikającym z przepisów prawa cywilnego; 3) art. 73 k.p.a. poprzez odmowę wglądu w dokumenty inwestycji toczącej się w [...] przy ul [...] zrealizowanej przez firmę [...] sp z o. o., co stanowi równocześnie naruszenie art. 2 i 32, 64 Konstytucji. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 6-9, 10 § 1, 28, 35-36 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ nie uwzględnił jaki wpływ ma decyzja nr [...] na nieruchomość skarżącego i na wydane dla nieruchomości skarżącego, tj. działki nr [...], warunki zabudowy. Skarżący wskazał, że uzasadnienie naruszenia pozostałych przepisów prawa znajduje się w korespondencji kierowanej do organów uczestniczących w postępowaniach w tej sprawie, jak również w skargach składanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących wadliwej decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z treści tych przepisów wynika, że prawo do domagania się od organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia akt sprawy, umożliwienia sporządzania z akt notatek, kopii lub odpisów oraz uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje stronie tego postępowania. Przepis art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania (zob. wyroki NSA: z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, z 7 marca 2018 r., II GSK 3460/17, z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1589/17, z 3 września 2020 r., II GSK 2957/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotowa sprawa dotyczy dostępu do akt sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pod numerem PINB [...] dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynku C) na terenie obejmującym działki oznaczone numerami [...] i [...], obręb [...], położonym w [...] .Wniosek o udostępnienie akt tej sprawy złożył w dniu [...] listopada 2018 r. P. G. i został on uzupełniony pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Podstawą odmowy udostępnienia skarżącemu akt tej sprawy, było stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że nie był on stroną tego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., a Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., II OSK 3061/19 - oddalił skargę kasacyjną P. G. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie objętej złożonym wnioskiem dotyczącym budowy budynku C, P. G. posiada przymiot strony. Wskazał, że skarżący swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności do działek oznaczonych numerami [...] oraz [...]. Z materiału aktowego wynika, że realizowany budynek C usytuowany jest w odległości kilkudziesięciu metrów od działki [...] i oddzielony od niej budynkiem B. Odległość tego obiektu od działki [...] jest jeszcze większa. Zatem, jak wynika z powyższego, wprawdzie element podmiotowy z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane został spełniony, gdyż skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, lecz nie jest spełniony element przedmiotowy, gdyż działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a jakichkolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenów nieruchomości sąsiednich nie występuje. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W związku z tym, że w tej sprawie zostało bezspornie ustalone, iż skarżący nie był stroną postępowania, w którym domaga się udostępnienia mu akt sprawy, to wskazane rozstrzygnięcia organów obu instancji Sąd uznał za prawidłowe, co czyni niezasadnym zarzut skargi naruszenia przez te organy art. 73 k.p.a. Dodać należy, że postępowanie to w ogóle nie zostało skutecznie wszczęte, ponieważ wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony tego postępowania. Tym samym brak było podstaw do udostępnienia skarżącemu akt sprawy. Sąd nie dopatrzył się również w tym zakresie naruszenia przez organy powołanych w skardze art. 2, 32 i 64 Konstytucji RP. W odniesieniu do zarzutu skargi, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę skarżący został uznany za stronę postępowania, a w tym postępowaniu został pominięty, wskazać należy, iż postępowanie o pozwolenie na budowę dotyczyło wszystkich trzech budynków, w tym dwóch budynków A i B znajdujących się najbliżej działki skarżącego. Natomiast postępowanie, w ramach którego skarżący domagał się dostępu do akt sprawy dotyczyło legalności robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego - budynku C, najbardziej oddalonego od nieruchomości skarżącego. W związku z tym organy uznały, iż nie ma on przymiotu strony tego postępowania, co zostało potwierdzone w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych. W związku z tym bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. Sąd nie mógł również w tym postępowaniu odnosić się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 33, art 49 pkt 2 i 4a, art. 81, 84, i 84a Prawa budowlanego, w ramach których skarżący kwestionuje prawidłowość wydania pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji, czy też zarzutów dotyczących nieprawidłowego doręczania skarżącemu pism w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz zarzutów dotyczących przeprowadzenia analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy art. 7, art 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów. Przedmiotem ustaleń w tej sprawie była jedynie kwestia prawna czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku C, który uprawniałby go do żądania od organu udostępnienia mu do wglądu akt sprawy oraz realizacji innych czynności określonych w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Organy nie podejmowały w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych, gdyż kwestia ta została już wcześniej przesądzona w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., II OSK 3061/19, którym organy – na podstawie art. 170 p.p.s.a. – były związane. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organom naruszenia art. 6-9, 10 § 1 i 35-36 k.p.a. Natomiast zarzuty naruszenia art. 231 k.k. i art. 286 k.k. nie mogą być podnoszone w postępowaniu administracyjnym, gdyż organy nadzoru budowlanego nie stosują przepisów Kodeksu karnego. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.