II SAB/Rz 224/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - Wnioskiem z 14 września 2022 r. ( data wpływu do organu 26 września 2022 r.) G.W. działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 90; dalej: "u.d.i.p.") zwrócił się do Starosty N. o udzielenie informacji publicznej następującej treści: 1. Czy Sekretarz Powiatu, Skarbnik Powiatu, Naczelnicy Wydziałów oraz pracownicy Starostwa Powiatowego w N. wydający decyzje administracyjne z upoważnienia Starosty, otrzymali nagrody w latach: 2018, 2019, 2020 i 2021 oraz w pierwszym półroczu 2022 r., w rozbiciu na poszczególne lata wg wzoru: 1) imię i nazwisko, stanowisko, kwotę nagrody oraz z jakiego tytułu została przyznana nagroda, 2) udostępnienie skanu wniosku o przyznanie nagrody. 2. Którzy Kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu [...] otrzymali nagrody w latach 2018, 2019, 2020 i 2021 oraz w pierwszym półroczu 2022 r., w rozbiciu na poszczególne lata wg wzoru: 1) imię i nazwisko, stanowisko, nazwa jednostki organizacyjnej, kwotę nagrody oraz z jakiego tytułu została przyznana nagroda, 2) udostępnienie skanu decyzji przyznającej nagrodę. 3. Czy w latach: 2018, 2019, 2020 i 2021 oraz w pierwszym półroczu 2022 r. Sekretarz Powiatu, Skarbnik Powiatu, Naczelnicy Wydziałów oraz inni pracownicy Starostwa powiatowego wydający decyzje z upoważnienia Starosty N., otrzymali dodatki specjalne, w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej podanie wysokości otrzymanych dodatków specjalnych, okresów na jakie zostały przyznane dodatki oraz jaki procent łącznego wynagrodzenia zasadniczego stanowiły; dodatek funkcyjny, podanie z jakiego tytułu dodatki specjalne zostały przyznane. Jednocześnie zwrócił się o udostępnienie powyższych informacji na wskazany adres elektroniczny. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej 10 października 2022 r., Organ przedstawił tabelaryczne zestawienie wnioskowanych danych w zakresie nagród przyznanych imiennie wskazanym pracownikom, okresów, za jakie zostały przyznane wysokości, procentowego udziału w wysokości wynagrodzenia zasadniczego, jak również podstawę przyznania tj. art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( Dz.U. z 2022 r., poz. 530 ze zm.; dalej: "ustawa o pracownikach samorządowych"). Jednocześnie poinformował, że nie może udostępnić skanów wniosków o przyznanie nagrody pracownikom Starostwa Powiatowego w N. oraz skanów decyzji o przyznaniu nagród, ponieważ dokumenty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zarówno wnioski, jak i decyzje o przyznaniu nagrody stanowią dokumenty wewnętrzne urzędu, stanowiące jedynie element komunikacji pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Dodał, że przyznawanie nagród należy do sfery kompetencyjnej Starosty N., jako zwierzchnika służbowego wskazanych we wniosku osób pełniących funkcje publiczne, który czyni to z własnej inicjatywy lub po konsultacji z bezpośrednim przełożonym pracownika. W skardze do Sądu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nie udostępnienie informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 26 września 2022 r., 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi Skarżący podniósł, że żądana przez niego informacja stanowiła w całości informację publiczną, a do dnia wniesienia skargi nie uzyskał wszystkich informacji, o które wnioskował. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że udzielił informacji publicznej w zakresie uzasadnionym przepisami u.d.i.p. I tak w zakresie pkt. 1 podano imiona i nazwiska, stanowiska, kwoty w rozbiciu na lata wskazane we wniosku, w zakresie pkt 2: imię i nazwisko kierownika jednostki organizacyjnej, kwotę nagrody w rozbiciu na poszczególne lata wskazane we wniosku, zaś w zakresie pkt 3: imię i nazwisko osób wymienionych we wniosku, kwotę dodatku w rozbiciu na lata wskazane we wniosku, z wyszczególnieniem okresów na jaki przyznano dodatek. W pozostałym zakresie Organ podtrzymał swoje stanowisko i argumentację, że pozostałe informacje nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśnił również, że stosownie do Zarządzenia Nr [...] Starosty N. z [...] grudnia 2021 r. w sprawie Regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w Starostwie Powiatowym w N., w § 9 ust. 2 postanowiono, że: "Fundusz Nagród jest funduszem motywacyjnym i jest uruchamiany na nagrody dla pracowników samorządowych za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, wzorowe wykonywanie obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy, podnoszenie jej jakości lub wykonywania szczególnych zadań związanych z działalnością jednostki". Zgodnie z § 9 ust. 3 regulaminu: "Funduszem nagród dysponuje kierownik jednostki, przyznając nagrody pieniężne pracownikom z własnej inicjatywy lub na wniosek bezpośredniego przełożonego pracowników". Zaś w ust. 5 postanowiono: "Wypłata nagród następuje niezwłocznie po zatwierdzeniu listy nagród przez kierownika jednostki". Zapisy regulaminu w takim brzmieniu są identyczne do obowiązujących poprzednio regulaminów wynagradzania, a dotyczących lat 2018-2021 obejmujących wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. zapisów Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz Zarządzenia Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. O ostatecznym podziale środków przeznaczonych na nagrody decyduje zatwierdzona lista, która nie była przedmiotem wniosku o udostępnieniu informacji publicznej, ale wszystkie informacje znajdujące się na niej zostały udostępnione w odpowiedzi z 10 października 2022 r. w odniesieniu do pracowników objętych wnioskiem. Zaznaczył również, że forma pisemna wniosków o nagrody, jako wyłącznie element wypracowanej praktyki, wiąże się z organizacją wewnętrzną urzędu, nieskierowaną na zewnątrz, stanowiących jedynie element wstępny do uznaniowej decyzji, wyrażonej w późniejszym zastosowaniu art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Końcowo na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok NSA z 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3255/15, w którym Sąd wskazał, że: "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej. Regulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji jest wyrazem konstytucyjnej zasady. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP: obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Celem powołanego przepisu, jak również powołanej ustawy jest zapewnienie transparentności działania organów administracji i przejrzystości prowadzenia finansów. Brak udostępnienia informacji publicznej sankcjonowany jest skargą na bezczynność organu, wnoszoną do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. O bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. Informacją publiczną jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie Skarżący zwrócił się o udzielenie informacji czy: Sekretarz Powiatu, Skarbnik Powiatu, Naczelnicy Wydziałów oraz pracownicy Starostwa Powiatowego w N. wydający decyzje administracyjne z upoważnienia Starosty, otrzymali nagrody w latach: 2018, 2019, 2020, 2021 oraz w pierwszym półroczu 2022 r., w rozbiciu na lata, z podaniem imienia, nazwiska stanowiska, kwoty nagrody, tytułu z jakiego została przyznana. Następnie, o podanie, którzy kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu [...] otrzymali nagrody w latach 2018, 2019, 2020 i 2021 oraz pierwszym półroczu 2022 r., w rozbiciu na poszczególne lata z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska, nazwy jednostki organizacyjnej, kwoty nagrody oraz tytułu z jakiego została przyznana nagroda. W dalszej kolejności wniósł o podanie czy w latach: 2018, 2019, 2020 i 2021 oraz w pierwszym półroczy 2022 r. Sekretarz Powiatu, Skarbnik Powiatu, Naczelnicy Wydziałów oraz inni pracownicy Starostwa powiatowego wydający decyzje z upoważnienia Starosty N., otrzymali dodatki specjalne. W przypadku udzielania odpowiedzi pozytywnej o podanie wysokości otrzymanych dodatków specjalnych, okresów na jakie zostały przyznane dodatki, oraz jaki stanowiły procent łącznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatku funkcyjnego, a także o wskazanie tytułu z jakiego zostały przyznane. Jednocześnie Skarżący zwrócił się o udostępnienie skanów wniosków i decyzji w przedmiocie przyznania nagród. W przewidzianym w u.d.i.p. terminie 14 dni, organ udostępnił żądaną informację w postaci tabeli przedstawiających wykaz informacji, dotyczących wypłaconych nagród poszczególnym osobom, z wyszczególnieniem informacji, o które zwrócił się Skarżący, co nastąpiło w formie czynności materialnotechnicznej. W odniesieniu do żądania skanów wniosków oraz decyzji, poinformował w formie pisemnej, że informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej, lecz dokumenty wewnętrzne, będące wyrazem komunikacji na linii pracownicy -pracodawca, weryfikowane na gruncie innych regulacji prawnych aniżeli u.d.i.p. Spór sprowadza się do oceny ostatniego stanowiska organu. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenia wszystkich pracowników gminy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (patrz wyrok NSA z dnia 17 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19 oraz powołane tam orzecznictwo – wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika. Nie ma natomiast przeszkody w zbiorczym podaniu informacji dotyczących wynagrodzeń wypłacanych wszystkim pracownikom. Problem ten nie dotyczy niniejszej sprawy, ponieważ pracownicy, co do których zwrócono się o udostępnienie informacji: Sekretarz Powiatu, Skarbnik Powiatu, Naczelnicy Wydziałów, pracownicy Starostwa Powiatowego w N. wydający decyzje administracyjne z upoważnienia Starosty, oraz kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu [...], zajmują kierownicze stanowiska, co do których przyjmuje się, że pełnią funkcję publiczną, w związku z czym wyłączona jest ochrona przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie miał co do tego wątpliwości i udzielił informacji w żądnym zakresie. Ograniczenie ochrony danych osobowych w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne nie oznacza, że ujawnieniu podlegać będą wszelkie dane dotyczące tych podmiotów. U.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji (por. wyroki NSA z: 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14 oraz I OSK 586/14; 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15; 5 września 2019 r. sygn. akt I OSK 446/18). Problem w sprawie sprowadza się, jak już zaznaczono, do oceny kwalifikacji skanów wniosków o przyznanie nagrody i skanów wydanych na ich podstawie decyzji, jako informacji publicznej. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że żądane informacje w postaci skanów wniosków i decyzji o przyznaniu nagród poszczególnym pracownikom, pełniącym funkcje publiczne, wykraczają poza zakres informacji publicznej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko WSA w Gdańsku zajęte w wyroku z 23 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/20, zgodnie z którym obieg dokumentów pomiędzy osobami pełniącymi kierownicze funkcje, stanowi element wewnętrznego porządku i zasad funkcjonowania danej formacji. Dokumentacja ta, w postaci notatek służbowych, wniosków etc., może dotyczyć całego szeregu kwestii, jakie związane są z funkcjonowaniem tego rodzaju instytucji, w tym także bezpośrednio odnoszących się do jej pracowników. Nie są to jednak dokumenty urzędowe, adresowane do podmiotów zewnętrznych. Od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokumenty wewnętrzne, tj. takie, które zostały wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji (Kamińska Irena i Rozbicka-Ostrowska Mirosława. Art. 1. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.) Bezsprzecznie więc, wniosek uprawnionego przełożonego o przyznanie nagrody konkretnemu pracownikowi, stanowi przykład dokumentu wewnętrznego, wytworzonego w zakresie działania danego podmiotu i niepodlegającego udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z wyjaśnień Organu wynika, że zgodnie z regulaminem nagradzania pracowników urzędu, funduszem nagród dysponuje kierownik jednostki, przyznając nagrody pieniężne pracownikom z własnej inicjatywy lub na wniosek bezpośredniego przełożonego pracowników. Na tle powyższego stwierdzić należy, że wnioski, jeśli były składane, wpisują się w opisaną wyżej kategorię dokumentu wewnętrznego i nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. W ocenie Sądu informacja w tym zakresie w żaden sposób nie wiąże się ze sposobem wydatkowania środków podmiotu samorządowego. Może jedynie inicjować ten proces, będąc elementem wewnętrznej wymiany dokumentów, której finalnym efektem może być wypłata nagrody. Odnośnie zaś decyzji o przyznaniu nagrody Sąd wskazuje, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska co do ujawnienia, w ramach dostępu do informacji publicznej, przyczyn przyznania nagrody. W obrocie prawnym funkcjonują zarówno orzeczenia negujące takie prawo, w tym powoływane przez organ, jak również stanowiska przychylne. Niemniej jednak Skarżący nie zwrócił się o uzasadnienie przyznanych nagród, ale o udostępnienie skanów decyzji w tym zakresie, wskazując na formę udostępnienia informacji. Skan decyzji to nic innego, jak jej elektroniczne odwzorowanie. Dokument taki zawiera wszystkie podane w decyzji informacje, z których nie wszystkie muszą mieć charakter informacji publicznej, a tylko te podlegają ujawnieniu. Zatem niezależnie od przyjętego przez organ stanowiska odnośnie ujawienia przyczyn przyznania nagród, Sąd stwierdza, że forma w której Skarżący zwrócił się o udostępnienie tych informacji uniemożliwia jej udostępnienie w trybie u.d.i.p. Sąd podkreśla, że już sam fakt obowiązku ujawniania informacji dotyczących wydatkowania środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypłaconych nagród poszczególnym pracownikom pełniącym funkcje publiczne jest wyrazem transparentności i środkiem służącym kontroli tych wydatków. Udzielenie bowiem informacji o wysokości nagrody, okresie za jaki została przyznana, ogólnych zasad przyznawania nagród pozwala na uzyskanie gwarantowanej konstytucyjnie informacji o wydatkowaniu przez organ środków publicznych a także na ocenę ich rozdysponowywania. W ocenie Sądu transparentność działania organów na tle informacji publicznej konsumuje obowiązek udostępnienia informacji o wysokości przyznawanych nagród i ogólnych zasad ich przyznawania. Powiązanie ze sobą tych informacji czyni działanie organów transparentnym z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych. Jeśli dodatkowo wziąć pod uwagę wynikającą z ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 289 ) odpowiedzialność osób wchodzących w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów - art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – uznać należy, że stanowi to powiązany ze sobą kompletny mechanizm kontroli wydatków jednostek samorządowych, istotny dla oceny transparentności ocenianej na tle dostępu do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.