II SA/Lu 702/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr SKO.670/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi R. K. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wnioskiem z 24 lutego 2022 r. (data wpływu) A. B. (dalej jako "skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Szczebrzeszyna o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną babką - N. B.. Decyzją z 25 lutego 2022 r. organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem odmowy był fakt, że osoba wymagająca opieki ma troje dzieci, które zamieszkują w Polsce i żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ uznał zatem, że to na nich ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny względem matki. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wskazując na jej krzywdzący charakter. Wskazała, że opiekuje się babcią, która posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji i która wymaga stałej pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu. Wyjaśniła, że babci ma troje dzieci ale jest pod jej opieką i to na niej spoczywa obowiązek zapewnienia babci stałej opieki. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z 5 sierpnia 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiera się na konstrukcji obowiązku alimentacyjnego. Zapewnienie opieki rodzicowi jest obowiązkiem dzieci. W ocenie Kolegium trudno uznać, aby troje dorosłych osób, z których żadna nie legitymuje się aktualnie orzeczeniem o niepełnosprawności, nie było w stanie zrealizować ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, polegającego na zapewnieniu matce opieki, bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia czy też niepodejmowania pracy przez wnuczkę, która obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności. Chodzi przy tym zarówno o sprawowanie osobistej opieki, jak i jej sfinansowanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie realizacji zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, poprzez błędne ustalenia faktyczne skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 8 k.p.a. przez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa; 3) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) - dalej u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na: - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, - przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna ma córkę oraz synów, na których - jako spokrewnionych w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad matką, - uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie wydanych decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że babcia którą się opiekuje ma trójkę dzieci ale nie są one w stanie się nią zająć. Syn S. B. jest po zawale, ma problemy kardiologiczne, leczy się na nadciśnienie i często przebywa w szpitalu. Przy jego problemach zdrowotnych nie jest wskazany wysiłek fizyczny. Syn J. B. jest po udarze, choruje na nadciśnienie tętnicze. Sam wymaga opieki, więc nie ma możliwości otoczyć taką opieką swojej matki. Córka H. M. ma trudną sytuację materialną. Wspólnie z mężem zamieszkuje w małym mieszkaniu socjalnym, bez kuchni i łazienki (ubikacja jest na zewnątrz). Utrzymuje się z niskiej emerytury, mąż jest osobą bezrobotną (bez prawa do zasiłku). Nie ma więc warunków aby zajmować się osobą starszą, która posiada orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki. W tej sytuacji - jej zdaniem - art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie mogą być rozumiane w sposób bezwzględny, gdyż wówczas wywołują daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny. Odmowa świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które spokrewnione są w dalszej kolejności, ale sprawują rzeczywiście opiekę nad bliskim członkiem rodziny, nie może sprowadzać się wyłącznie do językowej wykładni przepisów u.ś.r. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy rozpoznające wniosek o świadczenie pielęgnacyjne osoby spokrewnionej w dalszej kolejności winny ocenić, czy inne osoby, tj. spokrewnione w pierwszym stopniu mogą z uwagi na szczególne, obiektywne okoliczności taką opiekę sprawować. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje między innymi decyzje administracyjne pod względem ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Dokonana przez Sąd zgodnie z powyższymi zasadami kontrola legalności zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji że jest ona zgodna z przepisami prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babką. Istotą sporu była zatem interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowi (w części istotnej dla rozstrzyganej sprawy), że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołany przepis jest jednak elementem całego systemu prawnego, który właśnie w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wskazuje krąg osób zobowiązanych do alimentacji tj. prawnego obowiązku dostarczania przede wszystkim środków utrzymania (art. 128 k.r.o.). Na powyższe wskazuje wprost art. 17 ust. 1a u.ś.r., który stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny, ponieważ jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako wnuczka, nie jest jednak spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z jego treści wynika zaś, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ale pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 371/21 i z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 712/21 orzekając w sprawach analogicznych do sprawy obecnie rozpoznawanej, warunki z art. 17 ust. 1a u.ś.r., jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku. Na gruncie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanych wyrokach zwrócił uwagę, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że omawiany przepis nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. W pełni więc podzielając powyższą ocenę prawną, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że skoro osoby spokrewnione z wymagającą opieki N. B. w pierwszym stopniu (jej córka i dwóch synów) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna), to zgodzić się należy z rozstrzygającymi organami, że nie było w tym przypadku podstaw, aby skarżąca będąca jej wnuczką była uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić także należy uwagę, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnionej w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związany jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako taki nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną, by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu. Z tych też przyczyn zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie był trafny. Podkreślenia przy ty wymaga, że stanowisko powyższe zostało zaaprobowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, który potwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co przy tym najważniejsze, przywołana uchwała jest dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wiążąca. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z przywołanej normy wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W takiej sytuacji bez wpływu na treść wyroku były oświadczenia oraz dołączone do skargi zaświadczenia lekarskie, dotyczące aktualnego stanu zdrowia oraz sytuacji materialnej dzieci wymagającej opieki N. B.. Jak wskazano, jedynie orzeczenie o niepełnosprawności jest dokumentem mogącym mieć wpływ na prawo skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, oczywiście przy spełnieniu wszystkich pozostałych warunków jego przyznania. W konsekwencji nieskuteczne okazały się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają bowiem przesłanki prawa materialnego. Mając więc na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego i poczynione przez organy ustalenia faktyczne w zakresie nielegitymowania się przez dzieci osoby wymagającej opieki orzeczeniami o niepełnosprawności oraz kolejności istnienia względem babki skarżącej obowiązku alimentacyjnego, zbędne było prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, co do całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji. Z tych względów Sąd, na postawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.). Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., a to z uwagi na wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu strony skarżącej. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.