III OSK 1556/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/GI 900/22 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 14 września 2022 r. nr NPII.4131.761.2022 w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 900/22 oddalił skargę Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 14 września 2022 r. nr NPII.4131.761.2022, którym stwierdzono nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Z. z 26 lipca 2022 r. nr 1718/2022 w sprawie powierzenia P.P. funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z. w okresie od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2027 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082) zwanej dalej Prawo oświatowe, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że w wyniku przeprowadzonego konkursu nie wyłoniono żadnego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, wobec powyższego organ prowadzący szkołę, tj. Prezydent Miasta Z. był umocowany do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, tj. [...] Kuratorem Oświaty, po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. W odniesieniu do wymogu zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej placówki organ ten wyraził swoją opinię co do przedstawionej kandydatury. Opinia była negatywna, jednak z perspektywy dochowania wymogów art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego pozostaje to bez znaczenia. W kwestii natomiast warunku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny wymóg ten nie został spełniony. Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo stwierdził, że do dnia wydania zakwestionowanego aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie doszło do uzgodnienia wskazywanej przez Prezydenta kandydatury. Oceniając zaś, czy kandydat został ustalony "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny" Sąd stwierdził, że wobec braku w Prawie oświatowym definicji sformułowania "w porozumieniu", porozumienie dwóch odrębnych organów nie może być interpretowane inaczej jak zgoda każdego z tych organów na konkretnie proponowaną treść rozstrzygnięcia. Nie jest zatem wystarczające dla spełnienia wymogów określonych w art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego jedynie podjęcie przez oba organy wzajemnych kontaktów w celu wypracowania wspólnego stanowiska. W ocenie Sądu powierzyć stanowisko dyrektora na podstawie wskazanego przepisu można jedynie osobie, co do której organ prowadzący szkołę, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny osiągnęli jednomyślność, zgodność stanowisk. W kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta Z. oraz [...] Kurator Oświaty takiej jednomyślności nie osiągnęli. Organ nadzoru pedagogicznego ocenił negatywnie przedstawioną kandydaturę na stanowisko dyrektora szkoły wskazując, że kandydatka nie ma doświadczenia w zarzadzaniu szkołą, nie przystąpiła do konkursu i nie miała możliwości przedstawienia koncepcji funkcjonowania szkoły. Nadto z przekazanej dokumentacji nie wynikało, czy spełnia ona wymogi formalne do zajmowania stanowiska. Pomimo powyższych okoliczności organ wykonawczy, rezygnując z próby wypracowania wspólnego stanowiska z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, czy wyjaśnienia wątpliwości związanych z spełnieniem przez kandydatkę wymogów formalnych, wydał akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że wydając ww. zarządzenie Prezydent dopuścił się istotnego naruszenia art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego poprzez niewłaściwą wykładnię tego ostatniego przepisu w zakresie rozumienia sformułowania "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny", polegającą na uznaniu, że porozumienie to to samo, co udzielenie zgody na powierzenie stanowiska dyrektora, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu wskazuje, iż "porozumienie" nie jest jednostronną czynnością organu nadzoru pedagogicznego, a organ nie może zablokować powołania danej osoby na stanowisko dyrektora. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego w związku z art. 145 § 1 ust.1 lit. a P.p.s.a. polegający na uznaniu, że zwrot "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny" stanowi synonim udzielenia zgody na powierzenie stanowiska dyrektora, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do uznania, że "porozumienie" nie jest jednostronną czynnością organu nadzoru pedagogicznego, a organ ten nie może zablokować powołania danej osoby na stanowisko dyrektora. Zgodnie z art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego w przypadku, gdy do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przepis ten reguluje dwie odrębne formy współdziałania: zasięgnięcie opinii oraz uzyskanie porozumienia. Obie te formy muszą zaistnieć łącznie. Nie budzi żadnej wątpliwości, że powierzenie danej osobie stanowiska dyrektora szkoły stanowi władczą kompetencję organu gminy wykonywaną w ramach zadania publicznego. Kurator oświaty jako organ administracji rządowej został wyposażony w kompetencję do wyrażenia stanowiska co do zgłoszonej kandydatury. Współdziałanie obu tych organów ustawodawca nazwał mianem "porozumienia", a nie "zaopiniowania" (wyrażenia opinii). Oznacza to, że musi być zgoda obu organów na treść projektu zarządzenia powierzającego konkretnej osobie stanowisko dyrektora szkoły. Okoliczność, że ustawodawca posłużył się określeniem "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny" stanowi synonim wyrażenia "za zgodą" lub w "w uzgodnieniu" (tak NSA w wyroku z 27 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1992/22 i w wyroku z 27 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1993/22). Rację ma strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zwrot "w porozumieniu" nie oznacza jednostronnej czynności prawnej organu nadzoru pedagogicznego. Wydanie zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły danej osobie wymaga uprzedniego uzgodnienia takiej kandydatury przez obie strony, tj. organ wykonawczy gminy i organ nadzoru pedagogicznego. Osiągnięcie porozumienia przez te organy nie jest jednostronną czynnością prawną. Nie można zaaprobować i tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby w istocie współdziałanie organów "w porozumieniu" oznaczało jedynie wyrażanie opinii przez jeden z tych organów. Byłoby to nie tylko sprzeczne z wykładnią językową (gramatyczną) art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego, który to przepis reguluje zarówno współdziałanie w formie porozumienia, jak i wyrażanie opinii, ale także byłoby nie do pogodzenia z celem tego przepisu. Art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego reguluje szczególny tryb powierzenia danej osobie stanowiska dyrektora szkoły. W trybie podstawowym uregulowanym w szczególności w art. 63 ust. 10 i ust. 14-16 Prawa oświatowego kandydata na dyrektora szkoły wybiera komisja konkursowa po przeprowadzeniu konkursu. W skład takiej komisji wchodzą, m.in. trzej przedstawiciele organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz trzej przedstawiciele organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a i b Prawa oświatowego). Tym samym skoro przedstawiciele kuratora oświaty (jako organu nadzoru pedagogicznego) mają współudział w wybieraniu kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, to także w trybie pozakonkursowym należy zapewnić udział organu nadzoru pedagogicznego, który w tym zakresie polega na uzyskaniu porozumienia przez oba organy. Należy też stwierdzić, że skoro dyrektor szkoły stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego sprawuje nadzór pedagogiczny w szkole, to kurator oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego powinien mieć możliwość oceny danego kandydata w zakresie m.in. posiadania uprawnień do sprawowania takiego nadzoru. Gdyby kurator oświaty wydawał na podstawie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego jedynie opinie, to wówczas w istocie sam organ wykonawczy gminy powoływałby dyrektora szkoły. Takiego trybu nie zna ustawa Prawo oświatowe. Należy też podnieść, że wbrew sugestii strony skarżącej kasacyjnie przedłożona do akt przez tę stronę nowelizacja Prawa oświatowego potwierdza stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Gdyby obecna treść art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego dopuszczała jedynie opiniowanie kandydatury na stanowisko dyrektora szkoły przez organ nadzoru pedagogicznego, to niepotrzebna byłaby w tym zakresie zmiana tego przepisu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie trafnie organ nadzoru stwierdził w drodze aktu nadzoru brak uzgodnienia kandydatury danej osoby na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w Z., to wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, jakoby przyznanie organowi nadzoru pedagogicznego prawa do uzgadniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły stanowiło podporządkowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) temu organowi i prowadziło do jednostronnego oraz dowolnego decydowania o obsadzie tego stanowiska przez kuratora oświaty. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarządzenie wydawane na podstawie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego nie jest decyzją administracyjną, ale aktem wydawanym w zakresie kompetencji organu wykonawczego gminy. Akt ten (zarządzenie) podlega stosownie do art. 91 i następnych ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. nadzorowi wojewody. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, chyba że zobowiązanym do zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego to wtedy termin ten wynosi 30 dni. Hipoteza wynikająca z ww. przepisu dotyczy także porozumienia, o którym mowa w art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego. Ważność bowiem zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wydawanego na podstawie art. 63 ust. 12 ww. ustawy zależy od uzgodnienia danej kandydatury z organem nadzoru pedagogicznego. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. każde stanowisko odrębnego organu zajęte w trybie art. 89 u.s.g. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Tym samym organ wykonawczy gminy nie zgadzając się z odmową uzgodnienia danej kandydatury na stanowisko dyrektora szkoły przez organ nadzoru pedagogicznego, a więc z odmową uzgodnienia treści zarządzenia, może taką odmowę zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust.1 lit. a P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ przepis ten obejmuje zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny w zakresie zaskarżonych decyzji lub postanowień administracyjnych, natomiast podstawą kompetencyjną do kontroli aktów nadzoru jest art. 148 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.