VII SA/Wa 2396/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi H G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. znak: KOA/1134/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z 7 września 2021 r. znak: KOA/1134/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Pismem z 26 lipca 2019 r. A S i A S wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr ew. [...],[...] , [...],w obr. [...] (pow. łączna 9787 m2) położonych przy ul. [...] w [...] dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z ciągami pieszo-jezdnymi, miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną. 2.2. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej: organ I instancji, Burmistrz) – na podstawie art. 104 i 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9 art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) – ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. 2.2.1. W decyzji tej przewidziano w szczególności następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy: a) realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w interpretacji wg przepisów odrębnych z niezbędnymi dojazdami, dojściami, miejscami postojowymi, zielenią i infrastrukturą techniczną, b) nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej działkę drogową nr ewid. [...] obręb [...] – ul. [...] – zgodnie z załącznikiem graficznym, c) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 2,6% do 13,0%, d) wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki min. 70%, e) szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego, znajdującej się od strony frontu działki ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obr. [...]) od 4,0 m do 15,0 m, f) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego, jej gzymsu lub attyki od 2,5 m do 7,0 m, g) geometria dachu budynku mieszkalnego: dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych od 20° do 45°, kalenica główna prostopadła lub równoległa do granicy bocznej lub frontowej działki, h) wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego od 4,5 m do 9,0 m. 2.2.2. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wskazał, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy położona jest w [...] , na obszarze, dla którego z dniem 31 grudnia 2002 r. utracił moc obowiązującą miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].03.1993 r. "w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na okres perspektywiczny". Burmistrz przytoczył brzmienie przepisów stosowanych w toku ustalenia warunków zabudowy, a następnie wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół przedmiotowego terenu, obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu rzeczonego terenu i przeprowadzono na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioski z przeprowadzonej analizy jednoznacznie wskazują na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że wydanie tej decyzji zostało uzgodnione – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6, 8, 9 u.p.z.p. ze Starostą Powiatu [...], Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p.) oraz zarządcą dróg gminnych. Organ I instancji odniósł się ponadto do stanowisk przedstawianych w toku postępowania przez strony, w tym przez H G oraz wskazał, że stanowisko w tej sprawie przedstawił również Współprzewodniczący [...] Koła Partii Zielonych, który nie jest stroną postępowania. 2.3. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: J H, E W, S K, J S, W G, H G oraz W S. Organowi I instancji zarzucili naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a., 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ "jedyny budynek wielorodzinny znajdujący się w obszarze analizowanym (...) posiada dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. [...], a nie ul. [...], 3) § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy’ i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie), gdyż ustalone w niej parametry planowanej inwestycji określone zostały w sposób nieostry i bez wyjaśnienia, dlaczego przyjęto takie właśnie wskaźniki. Odwołujący podkreślili, że decyzja Burmistrza została wydana w innym przedmiocie, niż wniosek inwestorów. Wydanie decyzji nie zostało ponadto poprzedzone rozpatrzeniem wniosku Partii Zielonych o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. 2.3.1. W S wycofał swoje odwołanie. Z kolei w piśmie z 5 lipca 2021 r. A S i A S poinformowali, że w całości akceptują warunki zabudowy określone w powyższej decyzji Burmistrza Miasta [...]. 2.4. Zaskarżoną decyzją z 7 września 2021 r. znak: KOA/1134/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...]. 2.4.1. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przytoczyło treść zastosowanych w sprawie przepisów u.p.z.p. oraz wyjaśniło zasady ustalania warunków zabudowy. W ocenie SKO, analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy ww. rozporządzenia nie daje podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione. 2.4.2. SKO podniosło, że jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy urbanistycznej, teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej. Co prawda ta ostatnia znajduje się tylko na jednej z osiemdziesięciu działek objętych analizą, na dodatek dostępnej z innej drogi publicznej (ul. [...]), nie stoi to jednak, w przekonaniu Kolegium, na przeszkodzie do uwzględnienia jej jako punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, działka ta bowiem graniczy z terenem objętym wnioskiem inwestora. SKO podkreśliło, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. W ocenie organu, sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie – nie sposób uznać, że realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o parametrach odpowiadających parametrom zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej już istniejącej w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji spowoduje naruszenie ukształtowanego już ładu przestrzennego. 2.4.3. Kolegium podniosło, że jak wynika z części tekstowej analizy, w obrębie obszaru nią objętego wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji dla działek objętych analizą wahają się w granicach 2,6-25,7%, przy średniej 12,1%. Wskaźnik ten dla planowanej inwestycji ustalono na poziomie 2,6-13%, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Dopuszczenie do zabudowania maksymalnie 13% terenu objętego wnioskiem inwestora, a zatem obszaru niewiele przewyższającego średni poziom wykorzystania terenu w obszarze objętym analizą, uznać należy za w pełni dopuszczalny i pozostający w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Z kolei szerokości elewacji frontowych budynków istniejących na obszarze objętym analizą wynoszą 4-29 m (średnia: 11,9 m). Omawiany parametr, ustalony w oparciu o zasadę z § 6 ust. 1 rozporządzenia, zawierać się zatem powinien w granicach 9,52-14,28 m. Wskaźnik ten dla planowanej inwestycji ustalono na poziomie 4-15 m, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, choć ustalenie to w niewielkim tylko stopniu odbiega od tego, które mogło zostać dokonane w oparciu o ust. 1 tego przepisu. Ze względu na charakter planowanej zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna) mało prawdopodobne jest, by inwestor nie skorzysta! z możliwości realizacji zabudowy z elewacją frontową o szerokości zbliżonej do górnego dopuszczonego zaskarżoną decyzją poziomu, jeszcze mniej prawdopodobne zaś, że szerokość owej elewacji nic przekroczy 9,52 m. SKO wskazało następnie, że jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, w granicach obszaru poddanego analizie znajduje się zabudowa o wysokości elewacji frontowej 6,5-13 m, przy czym na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji są to wysokości na poziomie 4 m, 5 m, 6 m, 5 m, 8 m, 11 m i 13 m. W niniejszej sprawie omawiany parametr ustalono na poziomie 7 m jako wartości maksymalnej, jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Wobec powyższego Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania co do nieprawidłowego ustalenia parametrów planowanej inwestycji, zwłaszcza że ustalenia te zostały zaakceptowane przez inwestorów. 2.4.5. W ocenie Kolegium, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że zawiadomieniem z 22 października 2020 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował strony postępowania o jego zakończeniu i możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie to zostało doręczone składającym odwołanie. SKO podniosło również, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się pisma Biura Krajowego Partii Zielonych z 31 sierpnia 2020 r. oraz z 13 listopada 2020 r. W żadnym z nich nie zawarto wniosku o dopuszczenie owej partii do udziału w niniejszym postępowaniu. Kolegium dodało, że taki wniosek nie mógłby zostać uwzględniony, bowiem do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony mogą zostać dopuszczone jedynie organizacje społeczne, nie zaś partie polityczne. 3. Pismem z 24 października 2021 r. H G skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, wstrzymanie jej wykonania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów u.p.z.p. – w tym art. 61 ust. 1 oraz m.in. art. 54 u.p.z.p., jak również z naruszeniem przepisów k.p.a. – w tym art. 7, art. 8, art. 11, wspólnie art. 28 i art. 31, art. 77 ust. 1, art. 107 § 3 k.p.a. 3.1. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Postanowieniem z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/21, Sąd odrzucił skargę ze względu na nieuzupełnienie jej braków formalnych. Skarżąca złożyła następnie wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, który został oddalony przez Sąd postanowieniem z 28 lutego 2022 r. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na to orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 września 2022 r. sygn. akt II OZ 510/22 uchylił je i przywrócił skarżącej termin do uzupełnienia braków formalnych skargi. Postanowieniem z 3 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2396/21 Sąd odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji. 6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z ciągami pieszo-jezdnymi, miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...],[...], [...] [...] w obr. [...] pow. łączna 9787 m2) położonych przy ul. [...] w [...]. 6.1. Należało zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem decyzje o warunkach zabudowy wydaje się, co do zasady, dla realizacji nowych inwestycji na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. 6.2. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 6.3. Należy zauważyć, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. 7. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie spełniono wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., umożliwiające wydanie pozytywnej dla inwestorów decyzji o warunkach zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. 7.1. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego, którym zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki – w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia – jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy zatem zauważyć, że teren analizowany wyznaczono w oparciu o szerokość frontu działek nr [...], [...] i [...], tj. boku terenu inwestycji zwróconego w kierunku ul. [...]. Szerokość ta wynosi 86 metrów, a zatem granice obszaru analizowanego mieszczą się w promieniu 258 metrów od granicy terenu inwestycyjnego. W związku z tym, że promień ten stanowi trzykrotność frontu działki, należało uznać, że Kolegium prawidłowo zaakceptowało takie wyznaczenie granic terenu analizowanego. 7.2. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że pierwszą przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżąca ma rację twierdząc, że z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej". Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że niespełnienie go nie może być przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy (zob. wyrok NSA z 1.12.2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133). Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do pobliskiej drogi – mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni part. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje też przekonanie, że spełnienie warunku porównawczego, o którym mowa w ww. przepisie, następuje wówczas, gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. Rozstrzygająca w tym zakresie jest realna możliwość powstania wjazdu na działkę, a więc potencjalna dostępność działki do drogi publicznej (zob. wyroki NSA: z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14; z 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 10/11). 7.3. W związku z powyższym należy zauważyć, że w obszarze analizowanym występuje 80 przykładów zabudowy mającej dostęp do drogi publicznej, w tym 2 przykłady zabudowy usługowej. Pozostałe typy zabudowy występującej w obszarze analizowanym to zabudowa mieszkaniowa, przy czym w 1 przypadku jest to zabudowa mieszkaniowo-usługowej, w 1 przypadku zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a pozostałe obiektu należą do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sporna inwestycja ma charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W związku z tym organy prawidłowo orzekły, że co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd miał oczywiście na uwadze, że w obszarze analizowanym występuje tylko jeden obiekt mieszkaniowy wielorodzinny. Niemniej jednak dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (por. wyrok NSA z 17.09.2020 r., II OSK 1777/20, LEX nr 3062626). Ponadto, do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotne jest, aby w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 2.06.2020 r., II OSK 3760/19, LEX nr 3091578). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna – tożsama z funkcją planowanego przedsięwzięcia. 7.4. W związku z tym w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja spełnia wymogi tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z 6.11.2019 r., II OSK 3142/17, LEX nr 2761891). 7.5. W sprawie nie budziło wątpliwości, że teren, na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) – ul. [...] (działka drogowa nr ew. [...] obr. [...]). Ponadto istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla spornego zamierzenia budowlanego. Inwestorzy przedłożyli oświadczenie o warunkach przyłączenia planowanych obiektów budowlanych do sieci gazowej, oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu do sieci dystrybucyjnej, jak również oświadczenie o możliwości podłączenia planowanych budynków do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od istniejącej infrastruktury w ul. [...] – wystawione przez dostawców gazu, energii elektrycznej oraz przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Ponadto teren ten nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Należy podkreślić, że Starosta [...] uzgodnił pozytywnie projekt warunków zabudowy dla spornej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych, albowiem działki nr [...], [...] i [...] stanowią grunty rolne "Ps" klasy V, "R" klasy V pochodzenia mineralnego, które nie są objęte dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 7.6. Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Strona skarżąca nie wskazała żadnego przepisu spoza systemu regulacji u.p.z.p. lub procedury administracyjnej, który mógłby zostać naruszony przez wydanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Ponadto, jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9 u.p.z.p. projekt warunków zabudowy został uzgodniony ze Starostą [...] jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska – albowiem teren inwestycji jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (znajduje się w "strefie zwykłej" Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu) oraz właściwym zarządcą drogi, tj. Burmistrzem Miasta [...] – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Słusznie również organy obu instancji uwzględniły, że do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska doszło w trybie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Uzgodnienie z zarządcą zgody nastąpiło w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. 7.7. Reasumując, w sprawie spełniono wszystkie przesłanki niezbędne do wydania warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 17.05.2017 r., II OSK 2621/15, LEX nr 2341110). 8. W ocenie Sądu, określając poszczególne parametry spornej inwestycji, organy prawidłowo zastosowały § 4-8 ww. rozporządzenia. 8.1. Zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W niniejszej sprawie linię tę wyznaczono w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej działkę drogową nr 2. Z załącznika graficznego wynika, że linia ta optymalnie nawiązuje do linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, stanowiąc jej przedłużenie. 8.2. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ze sporządzonej analizy wynika, że w obrębie obszaru nią objętego wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji dla działek objętych analizą wahają się w granicach 2,6-25,7%, przy średniej 12,1%. Wskaźnik ten dla planowanej inwestycji ustalono na poziomie 2,6-13%, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. SKO prawidłowo uznało, że dopuszczenie do zabudowania maksymalnie 13% terenu objętego wnioskiem inwestora, a zatem obszaru niewiele przewyższającego średni poziom wykorzystania terenu w obszarze objętym analizą, uznać należy za w pełni dopuszczalny i pozostający w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ustalony wskaźnik w swojej maksymalnej wartości jest dwukrotnie niższy od największego występującego w obszarze analizowanym. 8.3. Z § 6 rozporządzenia wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie, szerokości elewacji frontowych budynków istniejących na obszarze objętym analizą wynoszą 4-29 m (średnia: 11,9 m). Omawiany parametr, ustalony w oparciu o zasadę z § 6 ust. 1 rozporządzenia, zawierać się zatem powinien w granicach 9,52-14,28 m. Wskaźnik ten dla planowanej inwestycji ustalono na poziomie 4-15 m, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu, ustalenie to w niewielkim tylko stopniu odbiega od tego, które mogło zostać dokonane w oparciu o ust. 1 tego przepisu. Należy zgodzić się z Kolegium, że ze względu na charakter planowanej zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna) mało prawdopodobne jest, by inwestor nie skorzystał z możliwości realizacji zabudowy z elewacją frontową o szerokości zbliżonej do górnego dopuszczonego zaskarżoną decyzją poziomu, jeszcze mniej prawdopodobne zaś, że szerokość owej elewacji nic przekroczy 9,52 m. W ocenie Sądu, przyjęcie takiego wskaźnika w sposób prawidłowy zapewni przestrzeganie ładu przestrzennego na obszarze, do którego należy teren inwestycji. Sąd podkreśla, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa, w której szerokość elewacji frontowej jest blisko dwukrotnie wyższa, zaś sąsiadująca z terenem inwestycji zabudowa wielorodzinna posiada ten wskaźnik na poziomie większym niż sporna inwestycja (19,5 m)/ 8.4. Stosownie do § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Należy zauważyć, że jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, w granicach obszaru poddanego analizie znajduje się zabudowa o wysokości elewacji frontowej 6,5-13 m, przy czym na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji są to wysokości na poziomie 4 m, 5 m, 6 m, 5 m, 8 m, 11 m i 13 m. W niniejszej sprawie omawiany parametr ustalono na poziomie 7 m jako wartości maksymalnej, jako przedłużenie tych krawędzi, odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu, SKO prawidłowo zaakceptowało legalność takiego ustalenia. Sąd podkreśla, że tak nisko ustalona wysokość budynku wskazuje, że sporna zabudowa nie będzie dominować nad okolicą, w której większość budynków ma charakter jednorodzinny. 8.5. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie przyjęto dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu głównych połaci dachowych od 20° do 45°, kalenica główna prostopadła lub równoległa do granicy bocznej lub frontowej działki. Rozwiązanie to znajduje swoje potwierdzenie w treści sporządzonej analizy urbanistycznej. 9. W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W toku kontrolowanego postępowania organy umożliwiły wszystkim stronom zajęcie stanowiska w sprawie, a w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto wyczerpujące odniesienie się do stanowiska prezentowanego przez inne – niż inwestor – strony postępowania. Sąd podkreśla, że w sprawie żadna organizacja społeczna nie złożyła wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony – pismo przedstawione przez przedstawiciela partii politycznej nie zawierało takiego żądania. W świetle stanowiska inwestora o akceptacji ustalonych warunków zabudowy, prawidłowo Kolegium przyjęło, że decyzja organu I instancji nie naruszała w sposób istotny zasady związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a uzasadnienie obu decyzji administracyjnych wydanych w toku postępowania odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. 10. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również aby zaskarżona decyzja została wydana z innym naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.