II OSK 1777/20

Dnia 17 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 33/20 w sprawie ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 33/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sprzeciw skarżącej na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił inwestorce – M. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przekształceniem w budynek wielorodzinny, na działce nr [...] położonej w T. [...]. W ocenie organu, postulowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie ma obecnie odzwierciedlenia w bezpośrednim sąsiedztwie działki. Planowana inwestycja nie spełnia zatem warunku kontynuacji funkcji wynikającej z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Odwołanie od ww. decyzji wniosła inwestorka. Zaskarżoną decyzją SKO [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, wedle którego wnioskowana rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego, prowadząca do przekształcenia go w budynek wielorodzinny (powstanie budynku wielorodzinnego w zabudowie jednorodzinnej), kolidowałaby z istniejącym sposobem użytkowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich. Zdaniem SKO, kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o funkcji tożsamej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją (por. wyrok NSA z 10 maja 2019 r., II OSK 1109/19). Organ II instancji wprost stwierdził, że pod względem funkcji budynek mieszkalny wielorodzinny stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 651/18). Skoro pomiędzy funkcją mieszkaniową jednorodzinną, a wielorodzinną nie daje się stwierdzić kolizji (sprzeczności), to decyzji odmownej nie można oprzeć wyłącznie na tezie o braku kontynuacji funkcji przez planowany do rozbudowy i nadbudowy budynek. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym znajdują się nie tylko budynki mieszkalne jednorodzinne, ale także obiekty kwalifikowane jako budynki opieki zdrowotnej oraz oświaty i administracji. A zatem odrębnym zagadnieniem w niniejszej sprawie, wymagającym rozstrzygnięcia, pozostaje zawsze określenie jego parametrów i cech w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa, jako kontynuacji parametrów i cech istniejącej zabudowy, tj. dostosowanie takiego budynku do zabudowy zastanej. Analiza w tym zakresie decyduje o możliwości lokalizacji budynku. A zatem w omawianym zakresie przedmiotowe postępowanie administracyjne wymaga powtórzenia, tym bardziej, że załączona do analizy mapa nie obrazuje całego wyznaczonego obszaru. Ponadto w oparciu o część tekstową analizy nie można ustalić, jakie działki zostały poddane analizie, jakie parametry ma znajdująca się na każdej z działek zabudowa i w oparciu o jakie istniejące na terenie działki i jaką ich zabudowę ustalono wartości skrajne parametrów i ich wartości średnie. Część tekstowa analizy nie ma więc bezpośredniego przełożenia na jej część graficzną. Tego rodzaju wadliwość postępowania dowodowego i wydanej decyzji nie może być, zdaniem Kolegium, naprawiona w postępowaniu odwoławczym. Sprzeciw od zaskarżonej decyzji wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z błędną interpretacją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na uznaniu, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 33/20, oddalając sprzeciw, wskazał, że nie sposób przyjąć, że budowa budynku wielorodzinnego w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej narusza zasadę kontynuacji funkcji. Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna (oprócz niej istnieje również zabudowa usługowa). Ponadto o spełnieniu ładu przestrzennego poza funkcją terenu ma znaczenie ocena parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 czerwca 2019 r., II SA/Bk 280/19; wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 433/19). Nie chodzi zatem o kontynuację dominującej funkcji terenu, lecz uzależnienie zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie przyjął, że na analizowanym obszarze może powstać również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., stanowi logiczną konsekwencję przywołanego wyżej stanowiska. Ponadto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać przeprowadzone z uwzględnieniem treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc ustalenia czy wnioskowana inwestycja spełnia szereg przewidzianych tym przepisem warunków. W tej zaś sprawie uznając, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji na obszarze analizowanym, organ I instancji nie badał jej pod kątem pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co powinien uczynić celem przeprowadzenia wnikliwej, pełnej i wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – jak słusznie zauważyło Kolegium – nie została sporządzona prawidłowo. Sąd w pełni podzielił spostrzeżenie Kolegium, że obszar analizowany został wprawdzie wyznaczony na podstawie obowiązującego prawa, jednakże załączona do analizy oraz do decyzji mapa nie obrazuje całego wyznaczonego obszaru; zaś w oparciu o część tekstową analizy nie można ustalić, jakie działki zostały poddane analizie, jakie parametry ma znajdująca się na każdej z działek zabudowa i w oparciu o jakie istniejące na terenie działki i jaką ich zabudowę ustalono wartości skrajne i średnie wartości tych parametrów. Jest to brak o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia, ponieważ realizacja inwestycji o określonych parametrach, które inwestor wskazał we wniosku, nawet, jeżeli spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, może okazać się niedopuszczalna ze względu na niezachowanie istniejących parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tak dalece idących braków materiału dowodowego (ogólnikowość sporządzonej analizy, w tym brak wyszczególnienia parametrów istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach), nie było możliwe wydanie przez Kolegium merytorycznej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącej, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy racjonalnie uargumentował podjęte rozstrzygnięcie, wskazał przepisy procesowe, jakie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały naruszone, a także uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych, które nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji reformatoryjnej, oraz ustalenia jakie ma poczynić organ I instancji. W świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdził, że Kolegium zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. Braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że nie mogły zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Całokształt argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji niewątpliwie dowodzi, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykroczył poza kompetencję organu odwoławczego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Kolegium zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64d p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Co prawda, zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny wynikający z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że kasatoryjna decyzja SKO została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można się zgodzić z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej jakoby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Po pierwsze, w sprawie niewadliwie oceniono, że nie wystarczy w motywach odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazanie, że sąsiednia zabudowa nie pozwala na ustalenie wnioskowanej funkcji zabudowy. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, przy ustalaniu warunków zabudowy nie chodzi o kontynuację dominującej funkcji terenu, lecz uzależnienie zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wynika z tego, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o funkcji tożsamej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją. W tym zakresie zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, powołali się na ugruntowany pogląd orzeczniczy, a w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby obalenia tego poglądu. Po drugie, należy zauważyć, że zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i w zaskarżonej decyzji wskazano na pogląd orzeczniczy, z którego można wyprowadzić wniosek, iż dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Również i tej oceny nie podważono w skardze kasacyjnej. Taka zaś ocena, co do wykładni tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", która wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., była możliwa na etapie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., na co wprost zezwala art. 138 § 2a K.p.a. Ponadto w konsekwencji tej oceny w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały podstawy do zastosowania właśnie art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wynika z niej, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do ustalenia funkcji wnioskowanej zabudowy organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej, która wynika m.in. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co w tej sprawie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazywane w sprawie braki postępowania wyjaśniającego są konsekwencją zakresu postępowania, jaki w okolicznościach tej sprawy wyznacza treść normy prawnej wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skoro organ I instancji błędnie przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia funkcji dla wnioskowanej zabudowy, to w konsekwencji zaistniała podstawa do wskazania, że błędem był także brak ustalenia pozostałych parametrów dla wnioskowanej zabudowy, a także brak odpowiedniego załącznika graficznego, który zakreślałby granice terenu analizowanego oraz brak właściwie przeprowadzonej analizy tekstowej. Dlatego Sąd I instancji trafnie ocenił, że wskazywane uchybienia procesowe stanowią braki o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia, ponieważ realizacja inwestycji o określonych parametrach, które inwestor wskazał we wniosku, nawet, jeżeli spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, może okazać się niedopuszczalna ze względu na niezachowanie istniejących parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w zaistniałej sprawie wymagany do przeprowadzenia zakres postępowania jest na tyle istotny, że w zasadzie wymaga przeprowadzenia postępowania od nowa z uwzględnieniem oceny zawartej w decyzji kasatoryjnej. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej, zgodnie z którym organ [odwoławczy] powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym – tym bardziej gdy w skardze kasacyjnej nie przywołano odpowiedniej argumentacji, która wskazywałaby możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy z uwagi na stwierdzone istotne wady postępowania administracyjnego. Jeżeli Sąd I instancji wypowiedział ocenę prawną, zgodnie z którą "całokształt argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji niewątpliwie dowodzi, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykroczył poza kompetencję organu odwoławczego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Kolegium zakresie", to wymagane było podważenie tej oceny w skardze kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, poprzestając jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Przedstawioną powyżej ocenę należy także odnieść do wskazywanych w skardze kasacyjnej braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jakoby przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego nie zostały wyraźnie sformułowane. Wbrew tym twierdzeniom strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera na tyle wyraźnie sformułowane przyczyny, które dawały podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64d p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji, rozpoznając sprzeciw na podstawie art. 64d p.p.s.a., dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.