II OSK 1109/19

Dnia 10 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1355/18 w sprawie ze sprzeciwu E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1355/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw skarżącej na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta N. ustalił warunki zabudowy działek nr [...], na cele realizacji budynku handlowo-usługowego-biurowego przy ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją SKO w N., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.". Niezależnie od kwestii wynikających z uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4-7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów wskazuje, że obowiązują tu również podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od tych reguł w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących w obszarze analizowanym – co wynika z § 4 ust.1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów rozporządzenia. W ocenie SKO w sprawie naruszono ww. przepisy, które decydują o tym czy nowa zabudowa nie zakłóci zastanego ładu przestrzennego. Kolegium jednocześnie nie podzieliło jednocześnie zarzutu w kwestii rzekomego braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji. W obszarze sąsiednim budynków "usługowych" jest kilka i warunek kontynuacji funkcji (tzw. "dobre sąsiedztwo") jest tym samym zachowany. Nieuprawnione są argumenty skarżącego, jakoby nie był spełniony warunek kontynuacji funkcji, ponieważ spełniony jest on tylko w odniesieniu do funkcji "biurowej", a więc tylko jednej z trzech funkcji planowanych. W wymienionym rozporządzeniu nie są wyróżnione (§ 2 pkt 1 lit. b funkcje "handlowe" i "biurowe", a tylko jeden rodzaj zabudowy usługowej, łączący wszystkie rodzaje usług. Dla zachowania tego warunku (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wystarczającym jest, jeżeli w OA znajduje się nawet jeden budynek usługowy. Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy istniały przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta N.. Skarżąca nie zgodziła się z oceną, że nieuprawnione są jej argumenty, jakoby nie był spełniony warunek kontynuacji funkcji, ponieważ spełniony jest on tylko w odniesieniu do funkcji "biurowej", a więc tylko do jednej z trzech funkcji planowanych. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Nowym Sączu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1355/18, oddalając sprzeciw, wskazał, że na istotę postępowania przed sądem administracyjny w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Mając to na względzie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ prawidłowo SKO oceniło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna nie zawiera odpowiednich danych, które pozwalałyby na stwierdzenie, że w sprawie organ I instancji dokonał prawidłowego wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Zasadnie uznał zatem organ odwoławczy, że nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie i dopiero po szczegółowym scharakteryzowaniu budynków i ustaleniu parametrów nawiązujących do tej zabudowy sąsiedniej możliwe będzie rozstrzygnięcie co do zachowania lub nie, ładu przestrzennego. Wymaga to zatem ponowienia analizy oraz sporządzenia nowego projektu decyzji, która może być opracowana wyłącznie przez organ orzekający w I instancji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, zebrany dotychczas materiał dowodowy nie daje natomiast podstaw do kategorycznych stwierdzeń, co do braku kontynuacji funkcji zabudowy, tak jak uważa to skarżąca. Dlatego wydanie w tym względzie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, przed ponowieniem analizy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonanie oceny prawnej w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 64e, art. 133 § 1 oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wadliwe ustalenie na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, że "Zebrany dotychczas materiał dowodowy nie daje natomiast podstaw do kategorycznych stwierdzeń, co do braku kontynuacji funkcji zabudowy (...)" [cyt. str. 4 in fine uzasadnienia wyroku], a tym samym, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia niespełnienia jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, w postaci kontynuacji funkcji zabudowy (tzw. "dobrego sąsiedztwa"), podczas gdy z analizy urbanistycznej oraz pozostałego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy, wynikało w sposób niewątpliwy, że dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy warunek kontynuacji funkcji nie został spełniony, a tym samym zaistniała przesłanka rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, poprzez wydanie przez SKO decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej ww. decyzją organu I instancji, w związku z czym wydanie przez SKO decyzji kasatoryjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., gdyż pozostałe uchybienia proceduralne, których niewątpliwie dopuścił się organ I instancji, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającą się w uznaniu, że wyrażona w tym przepisie "zasada dobrego sąsiedztwa" może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowo-usługowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną (przeważającą w obszarze analizowanym), a obiektami biurowymi użyteczności publicznej (Urząd Skarbowy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Odnośnie zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wyjaśnić stronie wnoszącej skargę kasacyjną, że ustalenie funkcji zabudowy w ogólności wymaga uwzględnienia występujących w analizowanym terenie funkcji zabudowy, np. funkcji mieszkalnej, usługowej i biurowej. Ustalanie warunków zabudowy polega bowiem na ustaleniu, jak kształtuje się tzw. państwowy porządek planistyczny wynikający z ustawy, co wymaga uwzględnienia m.in. zabudowy istniejącej na "sąsiednim terenie". Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 502/13). Ponadto pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., II OSK 2089/12). Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza natomiast ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony; nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11); budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12). A zatem wbrew sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej "zasada dobrego sąsiedztwa" może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowo-usługowo-biurowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną. To bowiem zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tj. jakie funkcje występują na danym terenie, czy ustalona na tej podstawie funkcja dla nowej zabudowy nie koliduje z tymi, które już istnieją na danym terenie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 64e, art. 133 § 1 oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano aby wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy stwierdzić, że z uwagi na zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. ustalenie funkcji dla planowanej inwestycji będzie zależało od przeprowadzenia ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie daje podstaw do kategorycznych stwierdzeń, co do braku kontynuacji funkcji zabudowy, tak jak uważa to skarżąca. Stwierdzone w okolicznościach niniejszej sprawy określone braki podstępowania dowodowego dawały podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej, a nie – reformatoryjnej. Istniały zatem podstawy do sformułowania przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą wydanie w tym względzie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, przed ponowieniem analizy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż strony pozbawione byłyby jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonania oceny prawnej w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.