II OSK 2501/12

Dnia 13 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 375/12 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 375/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku K. Ł., odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego na przedszkole niepubliczne na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO), po rozpatrzeniu odwołania K. Ł., decyzją z [...] 2011 r. znak [...], uchyliło decyzję z [...] 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, Prezydent nie wykazał wystarczająco, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa, a tylko wtedy mogłaby zapaść decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]) Zarząd Dzielnicy [...] (dalej Zarząd) ustalił na rzecz K. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego na budynek usługowy z przeznaczeniem na usługi oświaty (przedszkole niepubliczne), na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. złożyli J. i J. K. oraz B. K. (dalej skarżąca), reprezentowana przez adwokata P. W. Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z [...] 2011 r. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie decyzja ustala warunki w zakresie zmiany sposobu użytkowania istniejącego już budynku, nie zachodziła zatem potrzeba ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej, gdyż te elementy pozostają bez zmian. Zmieniony ma być jedynie sposób jego użytkowania. W aktach sprawy znajduje się część tekstowa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, i część graficzna analizy - kopia mapy, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród budynków sąsiednich, będą stanowiły - w zakresie funkcji - punkt odniesienia do ustalenia, czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji, a zatem czy nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa. W części tekstowej analizy, odnośnie charakterystyki zainwestowania działek sąsiednich, stwierdzono że w analizowanym obszarze występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, a także jeden budynek "zarejestrowany jako warsztat samochodowy". Budynki te stanowią odniesienie dla dokonywanych ustaleń we wskazanym zakresie. Prawidłowość ustalenia przez Zarząd stanu faktycznego istniejącej zabudowy obszaru położonego w najbliższym otoczeniu działki objętej planowaną inwestycją, nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Wobec powyższych ustaleń Kolegium uznało, że funkcja usługowa (przedszkole) nie jest sprzeczna z funkcją obszaru, stanowi bowiem kontynuację i uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole. Odnosząc się do sprzeciwu, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem oceny postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadującej, a tym bardziej subiektywnie oceniana ewentualna uciążliwość inwestycji. W postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda właścicieli działek sąsiednich. Stosownie do art. 63 ust. 2 [ustawy z dnia 27 marca 2003 r.] o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp], decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Pismem z 17 września 2012 r. B. K., reprezentowana przez adw. P. W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 6 i art. 3 pkt 12 i 13 ustawy [z dnia 23 lipca 2003 r.] o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej uoz bądź ustawa o ochronie zabytków)], przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. wyżej wskazanymi przepisami ustawy o ochronie zabytków zakazującymi zmiany funkcji budynku, będącego częścią podlegającego ochronie historycznego układu urbanistycznego bądź historycznego zespołu budowlanego; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp polegające na uznaniu, że planowana inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy według art. 61 ust. 1 upzp, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2004, s. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji i analizy sporządza się na kopiach wymienionych map (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy zagospodarowania obszaru wynika, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, a także jeden budynek "zarejestrowany jako warsztat samochodowy". W ocenie Sądu I instancji orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że realizacja planowanej inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia istniejącego budynku jest możliwa, bowiem w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie chodzi o to by nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu, stanowiły dokładne odzwierciedlenie istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na podstawie istniejącej zabudowy możliwe było określenie cech nowej inwestycji, która ma być kontynuacją istniejącej zabudowy, czyli ma zachowywać jej charakter. Dlatego Sąd I instancji uznał, że funkcja usługowa (przedszkole) nie jest sprzeczna z funkcją obszaru, stanowi kontynuację i uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Ponieważ teren planowanej inwestycji jest położony w strefie konserwatorskiej ochrony, organ I instancji zwrócił się do Stołecznego Konserwatora Zabytków, który postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] uzgodnił przedmiotową decyzję. W ocenie Sądu I instancji, mimo lakonicznego uzasadnienia powołanego postanowienia, nie narusza ono prawa. Przedmiotowy budynek, położony w [...] przy ul. [...], stanowi element układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla [...], ujętego w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, spełniając wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474, dalej ustawa zmieniająca). Podkreślił, że objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego zespołu budowlanego, nie oznacza zakazu dokonywania przekształceń o ile działania takie nie prowadzą do deprecjacji wartości zabytkowych. Jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium, w przypadku objęcia ochroną konserwatorską założenia urbanistycznego, zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna w ogólności, pewien schemat organizacji przestrzeni, a nie poszczególne nieruchomości położone w chronionej strefie. W przypadku objęcia ochroną także historycznego zespołu zabudowy istotne jest zachowanie najcenniejszych elementów tego zespołu, wyodrębnionych ze względu na wspólne cechy, zachowanie spójnego wyglądu pod względem kompozycji, wystroju elewacji czy zastosowanych materiałów. Ochronie podlega cały zespół budowlany, a nie poszczególne obiekty jako samodzielny przedmiot ochrony. Objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego i zespołu budowlanego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na wszystkie poszczególne obiekty tego układu bądź zespołu, tylko winna być adekwatna i wynikać z roli pełnionej przez obiekt w układzie lub zespole. Przedmiotowy budynek pominięto w wykazie budynków przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Jego indywidualne wartości nie zostały zatem potwierdzone zastosowaną formą i zakresem ochrony. Nie bez znaczenia jest także to, że realizacja planowanej inwestycji nie wiąże się z przekształceniami zewnętrznego wyglądu budynku. Sąd I instancji za bezzasadny uznał zarzut skarżącej podnoszony zarówno na etapie postępowania odwoławczego jak i w skardze dotyczący wydania decyzji, mimo sprzeczności z przepisami odrębnymi tj. art. 6 i art. 3 pkt 12 i 13 uoz. Sąd I instancji za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia przez organy przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem kwestie te będą rozstrzygane dopiero na etapie prac budowlanych, związanych z realizacją miejsc parkingowych. Doszedł do przekonania, że organy ustalające warunki zabudowy nie naruszyły prawa, uzasadniając stosownie do art. 107 § 3 kpa podstawy i przyczyny takiej decyzji, z uwzględnieniem stanowiska Stołecznego Konserwatora Zabytków. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła B. K., reprezentowana przez adwokata P. W., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez uznanie, że zabudowa o funkcji edukacyjnej (przedszkole) jest w realiach niniejszej sprawy kontynuacją funkcji istniejącej zabudowy o funkcji mieszkaniowej i spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 ppsa) - naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Wobec powyższego, stan faktyczny, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Zarzut ów okazał się nieusprawiedliwiony. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanej regulacji mamy do czynienia z pojęciami niedookreślonymi, wymagającymi odniesienia się do wiedzy pozaprawnej, nabierającymi precyzyjnej treści dopiero w zestawieniu ich z konkretnymi faktami. Treść pojęcia użytkowanie obiektu jest częściowo określona normatywnie w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb). Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających sposób użytkowania obiektu wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia pozwolenia na podstawie art. 71 ust. 2 pb (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 481-482, 484, nb 2; s. 490 nb 3) w szczególności gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska (wyrok NSA z: 29.1.1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39; 26.3.1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771, akceptowane przez W. Białończyka i Z. Cieślika, Komentarz do zmiany art. 71 ustawy – Prawo budowlane wprowadzonej przez Dz.U. z 2004 r., nr 93, poz. 888, Lex, uw. 2; wyrok NSA z 19.7.2001 r., II SA/Kr 1972/99, akceptowane przez w A. Despot-Mładanowicza w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 615-616, uw. 2; odpowiednio – wyrok NSA z 21.12.2010 r., II OSK 1918/09, Lex nr 746848). Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie narusza prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, brak podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 pb, która prowadziłaby do uznania, że każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego, winna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Utworzenie w lokalu mieszkalnym placówki socjalizacyjno-interwencyjnej dla mniejszej liczby dzieci niż 14, nie prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa a tym samym do zmiany sposobu użytkowania lokalu (wyrok NSA z 5.5.2011 r., II OSK 785/10; wyrok WSA w Gliwicach z 17.3.2011 r., II SA/Gl 989/10; akceptowane przez A. Despot-Mładanowicza – op. cit. s. 615-616, uw. 2). Taka działalność pełni funkcję oświatowo-wychowawczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja mieści się w definicji pojęcia kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć bowiem mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne (Z. Niewiadomski – op. cit., s. 516, nb 2). Sąd I instancji trafnie przyjął, że skoro w analizowanym obszarze występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, a także jeden budynek "zarejestrowany jako warsztat samochodowy", to kontynuuje funkcję także przedszkole (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19.12. 2007 r., II SA/Gd 269/07, Lex nr 512280). Planowana zmiana sposobu użytkowania wskazanego budynku na działalność oświatowo-wychowawczą (przedszkole) jest dopuszczalna, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W niniejszej sprawie inwestor nie domaga się ustalenia warunków zabudowy dla nowego obiektu budowlanego. Przedmiotem jego wniosku jest zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, murowanego, krytego blachą - obiektu już znajdującego się na działce nr ew. [...] obręb [...]. Adaptacja nie przewiduje zmian konstrukcyjnych ani innej przebudowy (k. 2-3 akt administracyjnych I instancji). Sąd I instancji słusznie uznał, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi kontynuację funkcji już znajdującej się na obszarze analizowanym, ponieważ można pogodzić zabudowę mieszkaniową z obiektem o funkcji oświatowo-wychowawczej tj. przedszkolem. Nie można przyjąć, w okolicznościach tej sprawy, że jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu tj. funkcji mieszkaniowej, można nadać priorytetowe znaczenie. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu I instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp. Podnoszone na rozprawie kasacyjnej zagadnienie odmiennego rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2013 r., IV SA/Wa 2290/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej wyrok IV SA/Wa 2290/12) nie mogło być skuteczne, bowiem podstawy kasacyjne i zarzuty muszą być wskazane w skardze kasacyjnej w momencie wniesienia jej do sądu. Braki w tym zakresie, jak i pozostałych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, mogą być uzupełnione jedynie w terminie przewidzianym do wniesienia tej skargi (postanowienie NSA z 23.12.2004 r., OSK 991/04; wyrok NSA z 24.11.2005 r., OSK 1887/04, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 479, uw. 5). W niniejszej sprawie termin ten upłynął dnia 1 sierpnia 2013 r. o północy (art. 177 § 1 ppsa; k. 79 akt IV SA/Wa 375/12). W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 2290/12 Wojewódzki Sąd wskazał głównie na uchybienia formalne, jakich w ocenie Wojewódzkiego Sądu dopuścić się miały organy administracji publicznej w kontrolowanej wyrokiem IV SA/Wa 2290/12 sprawie. Wyrok IV SA/Wa 2290/12, w przeciwieństwie do wyroku IV SA/Wa 375/12, nie był poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.