II SA/Ke 413/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2022 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w K., od decyzji Burmistrza [...] i Miasta C. z [...] stycznia 2022 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] i Miasta C. z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0MW wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do jej użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem, na części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym 0011 R. , gmina C., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że złożone odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że badana decyzja Burmistrza [...] i Miasta C. wydana została w trybie wznowienia postępowania, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Następnie przedstawiając warunki wszczęcia postępowania wznowieniowego Kolegium zauważyło, że Ś. [...] z o.o. w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania twierdząc, że jako właściciel nieruchomości, pośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji na działce nr [...], została bez swojej winy pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej na działce nr [...] inwestycji. Organ II instancji podał, że Burmistrz [...] i Miasta C., postanowieniem z [...] września 2021 r. wznowił na powyższy wniosek postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza [...] i Miasta C. z [...] lipca 2020 r., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił posiadania interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Organ II instancji zaznaczył, że Burmistrz [...] i Miasta C. decyzją z [...] lipca 2020 r., po rozpoznaniu wniosku firmy S. Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do jej użytkowania na części działki o numerze ewidencyjnym [...]. W treści tej decyzji wskazano m.in., że część działki objętej rozstrzygnięciem, znajduje się w zasięgu ustanowionego decyzją Marszałka Województwa Ś. z [...] kwietnia 2014 r. terenu górniczego "J. II". Jak podano w decyzji, zgodnie z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] maja 2020 r., którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy, dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego należy zastosować takie rozwiązania projektowe, które uwzględniają m.in. to, że teren pod planowaną inwestycję usytuowany jest w całości w zasięgu strefy zagrożenia prowadzonymi robotami strzałowymi, tj. strefy drgań parasejsmicznych górotworu i powietrznej fali uderzeniowej, oraz znajduje się poza strefą zagrożeń rozrzutu odłamków skalnych wywoływanych robotami strzałowymi. Zdaniem SKO z powyższego wynika, że w omawianej decyzji o warunkach zabudowy określono występujące faktycznie na terenie inwestycji, prawnie określone, ograniczenia w korzystaniu z terenu inwestycji. W oparciu o ustalenia wynikające z tej decyzji organ I instancji uznał, że wnioskująca o wznowienie Spółka nie jest stroną postępowania, ponieważ nie posiada prawa rzeczowego do terenu inwestycji oraz gruntu bezpośrednio z nim graniczącego. Kolegium podniosło jednak, że inwestycja zlokalizowana jest w całości na terenie górniczym. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1072) w rozumieniu ustawy: terenem górniczym - jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Jednak w obecnie zaskarżonej decyzji zabrakło wystarczających rozważań w aspekcie usytuowania planowanej inwestycji w terenie górniczym i konsekwencji z tego wynikających. Organ I instancji nie rozważył wystarczająco, czy sposób zagospodarowania terenu górniczego obejmującego działkę, dla której ustalono warunki zabudowy, ma wpływ na działanie kopalni, a tym samym oddziałuje na teren ŚKSM. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zazwyczaj stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania zwykle uznaje się też właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednak w przypadku takich nieruchomości, ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 kpa. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza bowiem o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym (art. 28 kpa) tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r. II OSK 1358/14). Mając na uwadze powyższe Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, zajętym w zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności SKO wskazało, że w decyzji o warunkach zabudowy podano, że dokonano uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K.. Z postanowienia z [...] maja 2020 r. wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest w granicach terenu górniczego "J. II". Granice tego terenu górniczego określa zasięg oddziaływania leja depresji na skutek odwadniania złoża oraz możliwość wystąpienia drgań parasejsmicznych górotworu, fali uderzeniowej powietrza powodowanych robotami strzałowymi. Postanowieniem tym organ uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, podając czynniki geologiczno-górnicze niezbędne w celu zapewnienia w przyszłości bezpiecznej realizacji i użytkowania inwestycji, w tym: teren planowanej inwestycji znajduje się w odległości 187 m od granic złoża J. oraz 170 m od docelowych granic eksploatacji. Jednak przy ocenie wniosku o wznowienie została pominięta kwestia dotycząca położenia terenu inwestycji w terenie górniczym, a przede wszystkim skutki takiego usytuowania. Ponadto Burmistrz [...] i Miasta C. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. przeniósł na wniosek [...] Zielonej Energii Sp. z o.o., decyzję Burmistrza [...] i Miasta C. z [...] lipca 2020 r., natomiast organ I instancji, wznowił i przeprowadził postępowanie wznowieniowe bez uwzględnienia jej późniejszego przeniesienia. Dalej Kolegium podkreśliło, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy kluczowe jest ustalenie granic obszaru oddziaływania planowanego obiektu. Tymczasem organ I instancji w sposób lakoniczny stwierdził, że planowana farma fotowoltaiczna nie oddziałuje negatywnie na zlokalizowaną w odległości 140 m kopalnię i dlatego nie uznał Spółki za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Pominął także rozważenie kwestii kumulacji oddziaływania kopalni i farmy fotowoltaicznej, zwłaszcza w aspekcie lokalizacji terenu planowanej farmy fotowoltaicznej w strefie drgań parasejsmicznych i powietrznej fali uderzeniowej mogących realnie uniemożliwić pracę farmy. Dodatkowo w badanej decyzji brak jest uwzględnienia aktualnego stanu prawnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla realizacji farm fotowoltaicznych. Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej "u.p.z.p.". Jednak, jak wynika z art. 61 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 610) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii - oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2020 r., II OSK. 3705/19, z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a). Wobec powyższego organ II instancji uznał, że należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r., powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Organ odwoławczy podkreślił, że artykułem 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873), zmieniony został art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze aktualne brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że oprócz wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., lokalizacja inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW oraz wyjątkowo do 1000 kW na gruntach klasy V i niższych oraz urządzeń innych niż wolnostojące, może zostać ustalona w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, o ile w studium obowiązującym na terenie danej gminy zaplanowano umieszczenie tego typu inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie ustalił i nie zbadał zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie studium. SKO zgodziło się z odwołującą, że organ I instancji nie załatwił w całości złożonego wniosku o wznowienie postępowanie, ponieważ nie rozpoznał zawartego w nim wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak uznało, że nie może to samodzielnie stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodało, że w ponownym postępowaniu organ uwzględni aktualny stan prawny nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, w tym także to, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia znajduje się w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych kopalni. Kończąc organ odwoławczy podkreślił, że wszystkie podniesione wyżej okoliczności stanowią o naruszeniu przez organ I instancji zasad postępowania poprzez brak uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonania ich kompleksowej analizy. Brak dogłębnego rozpoznania przez ten organ całego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że brak jest udokumentowania wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek wznowieniowych, co czyni zasadną ocenę o przedwczesności zaskarżonej decyzji, a tym samym uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wszystkich spornych kwestii w niniejszej sprawie. Kolegium także uznało, że w tym postępowaniu nie ma możliwości zastosowania art. 136 kpa z uwagi na treść art. 15 kpa oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia, P. K., decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Burmistrz w sposób błędny ustalił krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w chwili wydania tej decyzji spółka Ś. [...] w K. nie wykazała istnienia przepisu prawa materialnego, z którego wywodziła swój interes prawny, a tym samym w stosunku do tej Spółki nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 kpa, wobec czego brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i zasługiwała na uchylenie; 2. art. 138 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana bez wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym uwzględnienia decyzji z [...] sierpnia 2020 r., podczas gdy brak wzmianki w decyzji organu I instancji o przeniesieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na inny podmiot, nie stanowi o braku dokonania stosownej analizy prawnej i przedwczesności wydania decyzji; 3. art. 138 § 2 w związku z art. 149 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji zapadła przedwcześnie, bez wykazania i udokumentowania wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek wznowieniowych, podczas gdy samo postanowienie o wznowieniu postępowania jest aktem administracyjnym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją "otwiera"; zatem wznowienie przez Burmistrza postępowania, a następnie przeprowadzenie badania w zakresie wystąpienia przesłanek wznowieniowych, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji z uwagi na brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej, było prawidłowe i zgodne z dyspozycją art. 149 § 2 kpa; 4. art. 138 § 2 kpa w związku z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2011 nr 163 poz. 981 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że: a. decyzja organu I instancji została wydana bez dokonania kompleksowej analizy pojęcia "granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia", podczas gdy, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, Burmistrz zweryfikował - w oparciu o materiał dowodowy - faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalił krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogłyby zostać naruszone, uznając finalnie, że planowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na zlokalizowaną w odległości 140 m kopalnię, dlatego nie uznał wnioskującej o wznowienie postępowania spółki za stronę w prowadzonym postępowaniu; b. w decyzji organu I instancji zabrakło wystarczających rozważań w aspekcie usytuowania planowanej inwestycji na terenie górniczym, a także błędne przyjęcie, że Burmistrz nie rozważył wystarczająco, czy sposób zagospodarowania terenu górniczego obejmującego działkę, dla której wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, ma wpływ na działanie kopalni, podczas gdy postanowieniem z 5 maja 2020 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. - w ramach swoich kompetencji, po zbadaniu sprawy pod kątem lokalizacji planowanej inwestycji w odległości 140 m od kopalni, wyraził w wiążącej formie swoje stanowisko w tym zakresie, uzgadniając pozytywnie projekt decyzji; 5. art. 107 w związku z art. 8 i 11 kpa poprzez wadliwe, lakoniczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn SKO uznało, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Burmistrza oraz, że wnioskująca o wznowienie postępowania spółka należycie wykazała swój interes prawny w oparciu o art. 28 kpa, nie wskazując przy tym na żaden przepis prawa materialnego, z którego SKO wywodzi powyższe uprawnienie. W uzasadnieniu sprzeciwu odnośnie zarzutu pierwszego, jej autor podał, że SKO lakonicznie stwierdza, że Spółka ma przymiot strony w postępowaniu o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale w żaden sposób nie wskazuje na przepis prawa, jaki naruszył Burmistrz odmawiając przyznania [...] Sp. z o.o. w K. statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a jedynie wskazuje na brak wystarczających rozważań w decyzji, co do lokalizacji nieruchomości stanowiącej własność powyższej spółki na terenie górniczym. Odnośnie zarzutu nr 2 sprzeciwu stwierdzono, że wbrew stanowisku SKO, Burmistrz uwzględnił okoliczność przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na skarżącego. W rozdzielniku decyzji Burmistrza, wymieniającej podmioty, które otrzymują tę decyzję, skarżąca została bowiem wymieniona. Natomiast sam brak wzmianki w decyzji Burmistrza o akcie administracyjnym zmieniającym decyzję nie stanowi o niedokonaniu stosownej analizy prawnej. W kwestii zarzutu nr 3 zarzucono, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowo przyjęło, że decyzja organu I instancji zapadła przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, bez wykazania i udokumentowania wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek wznowieniowych. Przeciwnie - w treści uzasadnienia decyzji Burmistrza wskazano, że: kluczowym elementem w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym było ustalenie, czy Ś. [...] są stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa farmy fotowoltaicznej, a także: tut. Organ zweryfikował faktyczny zakres oddziaływania inwestycji (w oparciu o materiał dowodowy) i na tej podstawie ustalił krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogłyby zostać naruszone. W konsekwencji powyższych ustaleń Burmistrz uznał, że inwestycja nie oddziałuje negatywnie na kopalnię, która jest zlokalizowana w odległości ok. 140 m, i z uwagi na to nie uznał Spółki za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Uzasadniają zarzut nr 4, strona skarżąca zauważyła, że SKO bezzasadnie przyjęło, że decyzja organu I instancji została wydana bez dokonania kompleksowej analizy pojęcia "granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia". W swojej decyzji Burmistrz wskazał bowiem wyraźnie, że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z postanowieniem art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawierał określenie granic terenu inwestycji i granic obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego. Burmistrz wskazał ponadto, że zweryfikował w oparciu o materiał dowodowy, faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalił krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogłyby zostać naruszone. O granicach obszaru oddziaływania zadecydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przy czym w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia, chodzi o wykazanie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działki inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Zatem Burmistrz niewątpliwie dokonał wnikliwej analizy co do sposobu eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej w kontekście jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym na pracę kopalni zlokalizowanej w odległości 140 m od lokalizacji inwestycji. Ponadto autor sprzeciwu nie zgodził się z twierdzeniami organu odwoławczego dotyczącymi braku wystarczających rozważań organu I instancji odnośnie usytuowania inwestycji na terenie górniczym. Okoliczność ta była bowiem wnikliwie analizowana w toku postępowania o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności Burmistrz zwrócił się do właściwego organu nadzoru górniczego o uzgodnienie projektu tej decyzji, w tym zajęcie stanowiska odnośnie lokalizacji planowanej inwestycji w odległości 140 m od kopalni, a [...] maja 2020 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. uzgodnił projekt tej decyzji. Zdaniem strony skarżącej wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uwzględniającej ograniczenia określone w powyższym uzgodnieniu potwierdza, że dopuszczalna jest taka lokalizacja inwestycji, która nie prowadzi do ograniczeń w zakresie eksploatacji istniejącego zakładu górniczego. Skarżący dodał, że skoro Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K., uzgodnił pozytywnie projekt decyzji, to tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że w decyzji Burmistrza zabrakło wystarczających rozważań w aspekcie usytuowania planowanej inwestycji na terenie górniczym i konsekwencji z tego wynikających. Odnośnie zarzutu piątego wnoszący sprzeciw zauważył, że pomimo obszernego i szczegółowego uzasadnienia prawnego zawartego w zaskarżonej decyzji, SKO nie wskazało ostatecznie, w którym przepisie prawa materialnego powszechnie obowiązującego upatruje źródła interesu prawnego [...] Sp. z o.o. w K.. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022.329 ze zm., dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. określony jest w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z nim, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Jedną z konsekwencji takiego charakteru sprzeciwu jest to, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64b § 3p.p.s.a., w sprawach wszczętych sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. wymieniającego podmioty, które mogą wystąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestników postępowania. Z treści przywołanych przepisów wynika, że wyłączenie od udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach wszczętych sprzeciwem obejmuje zarówno uczestników postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 i 1a), jak i innych uczestników (art. 33 § 2). W oparciu o taką regulację w prowadzonym przez WSA w Kielcach postępowaniu wszczętym sprzeciwem P. K., dalej PZE Sp. z o.o. w K. (będącej od 21 sierpnia 2020 r., po przeniesieniu na tę spółkę decyzji z [...] lipca 2020 r. o warunkach zabudowy, inwestorem budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do jej użytkowania, planowanej na części działki Ne [...] położonej w R. , gmina C.) od decyzji SKO w K. z [...] lipca 2022 r., nie mogły uczestniczyć Ś. [...] Spółka z o.o. w K., dalej ŚKSM, która to spółka (będąca inicjatorem i stroną przeprowadzonego wznowieniowego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy C. z [...] lipca 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla ww. farmy fotowoltaicznej), nie zgadzając się na realizację planowanej farmy fotowoltaicznej, złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2022 r. odmawiającej uchylenia decyzji Burmistrza Gminy C. z [...] lipca 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla ww. farmy fotowoltaicznej, Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji SKO w K., było uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia, po wznowieniu postępowania, ostatecznej własnej decyzji z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy wspomnianej wyżej farmy fotowoltaicznej. Specyfika tej pierwszoinstancyjnej decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym uregulowanym w art. 145 - 152 K.p.a., była taka, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Burmistrza C. z [...] lipca 2020 r. ustalającej warunki zabudowy, motywowana była brakiem podstaw wznowieniowych opisanych w art. 145 § 1 K.p.a., t.j. m. in. niezaistnieniem przesłanki niebrania udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z [...] lipca 2020 r. przez stronę, za którą uważa się ŚKSM. Konsekwencją tak motywowanego rozstrzygnięcia organu I instancji było w niniejszym postępowaniu to, że rozstrzyganie o istocie sprawy, będącej przedmiotem wznowionego postępowania, czyli o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej, nie było w niniejszej sprawie dopuszczalne. Skoro bowiem organ I instancji odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z powodu stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (to jest z powodu niestwierdzenia, aby ŚKSM były stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej), to nie było podstaw do jakichkolwiek dalszych rozważań i rozstrzygnięć o istocie sprawy dotyczącej tych warunków zabudowy. Jak to trafnie wyjaśniło Kolegium, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 11 maja 2010 r., II OSK 768/09). Jeśli więc rację ma organ II instancji, który rozpatrując odwołanie ŚKSM od decyzji Burmistrza C. z [...] stycznia 2022 r. odmawiającej uchylenia decyzji z [...] lipca 2020 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej, stwierdził, że SKSM miały jednak przymiot strony w postępowaniu o ustalenie wspomnianych warunków zabudowy, to wydanie przez SKO w K. decyzji kasacyjnej było konieczne i uzasadnione tym, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku ustaleń koniecznych dla rozstrzygnięcia istoty sprawy tych warunków zabudowy, poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku przymiotu strony ŚKSM, które okazało się wadliwe. Wspomniane konieczne ustalenia dotyczą między innymi zagadnienia, które jest w orzecznictwie sądów administracyjnych sporne. Chodzi o to, czy w przypadku inwestycji polegających na budowie farm fotowoltaicznych o określonej mocy, lokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne odpowiednich klas, konieczne jest wcześniejsze ustalenie ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19), czy też nie jest to konieczne, a ustalenie warunków zabudowy dla takich farm fotowoltaicznych nie jest ograniczone takim wymogiem bez względu na moc i usytuowanie takich farm (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21). Nie rozstrzygając w niniejszej sprawie tej wątpliwości z powodu ograniczonej kognicji sądu administracyjnego orzekającego na podstawie sprzeciwu, o czym była wyżej mowa, należy zauważyć, że skoro Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji uznało, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu, to oczywiste jest w niniejszej sprawie naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania polegające na braku ustaleń np. co do tego, czy w studium obowiązującym na obszarze gminy C. przewidziano wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, oraz czy ustalono ich rozmieszczenie, a także, czy planowana farma ma się znajdować na takim obszarze. Kluczowa, jak to wyżej wyjaśniono, dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia posiadania przez ŚKSM przymiotu strony, została trafnie uznana w zaskarżonej decyzji SKO za niewyjaśniona i w konsekwencji wadliwie rozstrzygniętą. Nie było w sprawie sporne, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na nieruchomości, której część znajduje się na terenie górniczym "J. II" legalnie funkcjonującej kopalni należącej do ŚKSM, to jest zgodnie z legalną definicją znajdującą się w art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, dalej prawo geologiczne, (Dz.U.2022.1072 t.j.), w przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Zgodnie z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] maja 2020 r., którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy, dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie przedmiotowej farmy fotowoltaicznej, należy zastosować takie rozwiązania projektowe, które uwzględniają m. in. to, że teren pod planowaną inwestycję usytuowany jest w całości w zasięgu strefy zagrożenia od prowadzonych robót strzałowych, tj, strefy drgań parasejsmicznych górotworu i powietrznej fali uderzeniowej oraz znajduje się poza strefą zagrożeń rozrzutu odłamków skalnych wywołanych robotami strzałowymi. Ponadto we wspomnianym postanowieniu stwierdzono, że teren inwestycji znajduje się w całości w zasięgu leja depresji na skutek odwodnienia złoża wapieni i dolomitów dewońskich "J.". Już takie ustalenie w powiązaniu z przytoczoną definicją terenu górniczego wskazuje na to, że ŚKSM jako spółka wykonująca działalność w zakresie wydobywania kopalin, ma interes prawny, a przez to i przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej mającej być zlokalizowaną na terenie górniczym tej kopalni. Za naruszające przepisy postępowania, należy uznać ustalenie organu I instancji w decyzji z [...] stycznia 2022 r. będące podstawą odmówienia przymiotu strony ŚKSM, że planowana farma fotowoltaiczna nie oddziałuje negatywnie na kopalnię, ponieważ ma być ona zlokalizowana w odległości 140 metrów. Tymczasem we wspomnianym uzgodnieniowym postanowieniu Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] maja 2020 r. podano czynniki geologiczno-górnicze niezbędne w celu zapewnienia w przyszłości bezpiecznej realizacji i użytkowania farmy fotowoltaicznej, wśród których jest odległość terenu planowanej inwestycji od granicy złoża J. wynosząca 187 m i 170 m od docelowych granic eksploatacji. To również potwierdza, że obszar oddziaływania kopalni jest większy, niż przyjął Burmistrz C. w decyzji pierwszoinstancyjnej, a przedmiotowa inwestycja jest położona na terenie górniczym, co może uzasadniać istnienie interesu prawnego ŚKSM w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej. Wbrew zarzutom sprzeciwu, istnieją przepisy prawa materialnego, z których można wywieść interes prawny ŚKSM w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać między innymi mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. Z przepisu tego można wywieść obowiązek przeanalizowania przez organ rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy granic obszaru oddziaływania inwestycji. Równocześnie z art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu między innymi z właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym. Zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ główny (wydający decyzję o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia, organ uzgadniający bowiem uzgadnia treść projektu decyzji, którą otrzymuje, nie ocenia samego wniosku inwestora (wyrok NSA z 9.06.2009 r., II OSK 947/08, LEX nr 563568). Z przytoczonych regulacji i poglądów wynika, że niewyjaśniona w sprawie przez organ I instancji wątpliwość dotycząca interesu prawnego ŚKSM w braniu udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej wynika z niedostatecznego przeanalizowania w decyzji Burmistrza C. z [...] lipca 2020 r. o warunkach zabudowy, prawnych wymogów przewidzianych w postanowieniu uzgodnieniowym Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...] maja 2020 r. dotyczących strefy zagrożenia dla planowanej inwestycji ze strony prowadzonych robót strzałowych w kopalni J., tj, strefy drgań parasejsmicznych górotworu i powietrznej fali uderzeniowej. Konieczność ustalenia i uwzględnienia takich parametrów wynika stąd, że w planie ruchu zakładu górniczego, na podstawie którego prowadzi się ruch zakładu górniczego (art. 105 ust. 1 Prawa geologicznego), określa się między innymi wymagania dotyczące zasięgu drgań sejsmicznych i udarowej fali powietrza i rozrzutu odłamków skalnych, z równoczesnym oznaczeniem elementów zabezpieczenia strefy rozrzutu odłamków w czasie prowadzenia robót strzałowych, w szczególności posterunków zabezpieczających, zapór, schronów, tablic ostrzegawczych (Załącznik nr 2 do rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz.U.2017.2293). Niewątpliwe, zdaniem Sądu, jest, że organ II instancji nie mógł sam ustalić i rozstrzygnąć wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Przeprowadzenie w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. również wykraczałoby poza ramy tego przepisu i stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zarzucane w sprzeciwie naruszenie przepisów postępowania mające polegać na braku wykazania istnienia przepisu prawa materialnego, z którego ŚKSM wywodziły swój interes prawny, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro przepisy takie w istocie są, co wykazano powyżej. Odnosząc się do kolejnego zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że decyzja burmistrza C. z [...] stycznia 2022 r. zapadła przedwcześnie bez wykazania i udokumentowania wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek wznowieniowych, należy zauważyć, że powołany jako naruszony przepis art. 149 § 2 K.p.a. dotyczy formy wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Tymczasem przedmiotem postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie nie było wszczęcie bądź odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego, ale odmowa uchylenia decyzji o warunkach zabudowy podjęta po niekwestionowanym w sprawie wydaniu postanowienia Burmistrza C. z [...] września 2021 r. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 8 lipca 2020 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej. Nie można również zgodzić się z zarzutem autora sprzeciwu dotyczącym błędnej oceny przez organ II instancji rozważań, analiz i ustaleń dokonanych w decyzji Burmistrza C. jako wadliwych w kontekście oceny oddziaływania planowanej inwestycji na kopalnię zlokalizowaną w odległości 140 metrów. Autor sprzeciwu powołał się przy tym na wiążące stanowisko zawarte w postanowieniu z [...] maja 2020 r. Kwestie te, w tym znaczenie dla niniejszej sprawy tego postanowienia, zostały już wyżej wyjaśnione. Pozytywne uzgodnienie oparte na treści art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 106 K.p.a. nie wyłącza interesu prawnego podmiotu prowadzącego zakład górniczy, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej na terenie górniczym tego zakładu, zwłaszcza, gdy z tego uzgodnienia, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wynika konieczność uwzględnienia czynników geologiczno-górniczych niezbędnych do uwzględnienia na etapie sporządzania projektu budowlanego w celu zapewnienia w przyszłości bezpiecznej realizacji i użytkowania inwestycji. Trzeba zauważyć, że z tego postanowienia nie wynika, aby nieruchomość planowana pod przedmiotową inwestycję znajdowała się poza zasięgiem oddziaływania kopalni, ale wynika z niego coś wręcz przeciwnego, o czym wyżej była mowa. Nie mógł również spowodować uwzględnienia sprzeciwu zarzut naruszenia art. 107 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn SKO uznało, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w decyzji organu I instancji oraz, że ŚKSM należycie wykazało swój interes prawny w oparciu o art. 28 K.p.a. Szczegółowe wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w tym wyjaśnienie wspomnianych w omawianym zarzucie kwestii znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 728 – 730 tom II akt administracyjnych). Nadto należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro więc Sąd stwierdził zaistnienie w sprawie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. pozwalających organowi II instancji na podjęcie decyzji kasacyjnej, to nawet jeśli uzasadnienie zaistnienia tych przesłanek nie w pełni spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a., takie naruszenie jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy nie może spowodować uwzględnienia sprzeciwu. Reasumując należy stwierdzić, że wskazane powyżej, dostrzeżone przez organ II instancji, naruszenia przepisów postępowania powodujące, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie spowodowały, że zaskarżona decyzja kasacyjna zasługiwała na akceptację. W konsekwencji sprzeciw, jako nie mający usprawiedliwionych podstaw podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.