I SA/Wa 2005/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg E. G., H. B. i E. G. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 239/17 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargi w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz H. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 6. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. G. w piśmie z dnia 1 czerwca 2022 r., H. B. oraz E. G. w odrębnych pismach z dnia 1 lipca 2022 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17, którym Sąd, po rozpoznaniu skargi H. W., E. G., R. S., J. L., W. S., H. G., J. D., T. K., W. M., J. R., M. B., A. P., T. W., A. O., H. B., A. W., D. Z., K. J., E. G., K. R., E. C., W. B., T. M., J. W., E. C., M. M., D. M. i M. N. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 października 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżące wniosły o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 49.447 zł, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 24.723 zł oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg skarżące stwierdziły, że pomimo upływu ponad czterech lat od terminu, w jakim organ miał rozpoznać wniosek, nie tylko nie wydał on decyzji, lecz nie dokonał jakiejkolwiek czynności zmierzającej do zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego (w szczególności nie uzyskał opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości niezbędnej do wyliczenia niezbędnego odszkodowania). Wobec powyższego, pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżących wezwał organ do wykonania wyroku. Organ w żaden sposób nie zareagował na to wezwanie. Zdaniem skarżących, zachowanie organu świadczy o braku poszanowania prawa i podważenia zaufania skarżących do władzy publicznej. Nierespektowanie wyroku sądu przez organ administracji publicznej podważa nie tylko zasadę określoną w art. 6 k.p.a., ale również funkcjonowanie całego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Krzywda stron wynika nie tylko z bezskutecznego dochodzenia należnego im słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale również z upokarzającego ignorowania ich praw proceduralnych przez organ, przejawiająca się m.in. nieinformowaniem stron o terminie wydania decyzji, o przyczynach niedotrzymania terminu wydania decyzji oraz o nowym terminie wydania decyzji, nieprzekazywaniem skarg stron do sądu administracyjnego w ustawowych terminach. Takie działanie organu, a w zasadzie jego całkowita bezczynność, powoduje, że strony mają zaburzone poczucie bezpieczeństwa prawnego, skoro od wielu lat nie mogą doczekać się rozstrzygnięcia swojej sprawy. Bezczynność organu doprowadziła do sytuacji, w której strony mają poczucie bycia podmiotem drugiej kategorii, podmiotem podrzędnym, któremu realnie nie przysługują prawa opisane w źródłach prawa powszechnie obowiązujących w Polsce. Skarżące podały, że mają w chwili wnoszenia skargi odpowiednio: [...] lata, [...] lat i [...] lat. W trakcie trwania postępowania w sprawie zmarło wielu uczestników, lecz pomimo faktu, że obecnie w sprawie bierze udział już trzecie pokolenie spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, sprawa pozostaje niezakończona z wyłącznej winy organu. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Podniósł, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ opisał przebieg postępowania, wskazując, że pismem z dnia 10 lutego 2022 r. Biuro Spraw Dekretowych [...] wystąpiło do Archiwum Państwowego w W. o przekazanie dokumentów poświadczających prowadzenie działalności inwestycyjnej na nieruchomości. Pismem z dnia 17 marca 2022 r. Archiwum poinformowało Biuro o wynikach przeprowadzonej kwerendy, tj. nieodnalezieniu poszukiwanych materiałów. Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. Biuro wystąpiło do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o przekazanie dokumentów poświadczających prowadzenie działalności inwestycyjnej na nieruchomości. Wnioskowane materiały wpłynęły do Biura przy piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. organ wystąpił do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum [...] o przekazanie dokumentów poświadczających prowadzenie działalności inwestycyjnej na nieruchomości. Pismem z dnia 17 lutego 2022 r. Biuro zostało poinformowane o odnalezieniu w zasobach archiwum teczek opisanych jako "[...]". Po zapoznaniu się przez pracownika Biura z zawartością odnalezionych jednostek archiwalnych nie odnaleziono w nich materiałów związanych z przedmiotową nieruchomością. W dniu 24 czerwca 2022 r. do Biura wpłynęło opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego polegające na: sporządzeniu mapy sytuacyjnej z określeniem powierzchni, rozliczeniem w dz. ew., ze wskazaniem ich stanu prawnego - w 6 działkach, wkreśleniu i rozliczeniu w strefach zabudowy planu z 1931 r. oraz dokonaniu wkreślenia nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego. W dniu 30 czerwca 2022 r. przekazano do zlecenia fotogrametrze wykonie opisu zdjęć lotniczych pozyskanych z Wojskowego Biura Historycznego z uwzględnieniem na nich granic nieruchomości. Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. zwrócono się do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] o przekazanie domowej książki meldunkowej prowadzonej dla adresu [...]. Organ zwrócił uwagę, że w dniu 24 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok sygn. akt I SA/Wa 992/21 w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17. Do dnia sporządzenie odpowiedzi na skargę do organu nie wpłynął prawomocny wyrok w tej sprawie. Przy piśmie z dnia 10 marca 2022 r. do organu wpłynął odpis skargi kasacyjnej od tego wyroku. Organ zauważył więc, że pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia poprzedniej skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17 strona składa kolejną skargę na niewykonanie tego samego wyroku. Taki stan rzeczy przedłuża sytuację, w której organ pozbawiony jest oryginałów akt sprawy, co jest dodatkową trudnością w prowadzeniu postępowania, pomimo której organ podejmuje działania zmierzające do jego zakończenia. Organ pozbawiony jest dostępu do akt nieruchomości już ponad 2 lata. Postanowieniem z dnia 9 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi E. G., ze skargi H. B. oraz ze skargi E. G. i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2005/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć grzywnę organowi administracji. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę H. W., E. G., R. S., J. L., W. S., H. G., J. D., T. K., W. M., J. R., M. B., A. P., T. W., A. O., H. B., A. W., D. Z., K. J., E. G., K. R., E. C., W. B., T. M., J. W., E. C., M. M., D. M. i M. N. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 22 marca 2018 r. (data prezentaty organu – k. 56 akt administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zatem, w niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd upłynął w dniu 22 maja 2018 r. Tymczasem w wyznaczonym przez Sąd terminie organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z tym wyrokiem. Z analizy akt sprawy wynika również, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Do skarg zostały bowiem dołączone odpisy pisma skarżących z dnia 26 stycznia 2022 r., którym wezwano Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/17, wraz z dowodem jego doręczenia organowi. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r., okoliczność że jest to już druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 992/21 wymierzono organowi grzywnę w wysokości 3000 zł), fakt, że akta sprawy zostały przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz ze skargą kasacyjną od pkt 3 wyroku z dnia 12 października 2021 r., w którym sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej, okoliczność podejmowania przez organ czynności w celu zakończenia sprawy oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 5000 zł, tj. o 2000 zł wyższa niż zasądzona w poprzednim wyroku, jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku. Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, w myśl art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania przez organ odpisu wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 239/17 do zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie upłynęło prawie 5 lat. Organ podejmował czynności w sprawie w dużym odstępie czasu i w sposób nieefektywny, pomimo wymierzenia mu grzywny wspomnianym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podejmowane przez organ czynności były dokonywane w sposób wskazujący na brak sprawności organu w prowadzeniu postępowania i ostatecznie nie doprowadziły do jego zakończenia. Większość z powoływanych przez Prezydenta instytucji, do których kierował pisma w sprawie, stanowi komórki organizacyjne w ramach Urzędu [...], a w ocenie Sądu nie można uznać, by długotrwałe prowadzenie wewnętrznej korespondencji pomiędzy poszczególnymi częściami urzędu obsługującego organ administracji mogło stanowić wystarczające usprawiedliwienie dla znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Ponadto, skoro organ pomimo złożenia poprzedniej skargi na niewykonanie wyroku, podejmował szereg czynności w sprawie, to oznacza, że nie istniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody do prowadzenia postępowania, a w konsekwencji do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Jako całkowicie nieprawidłowe należy uznać natomiast tłumaczenie organu, z którego w istocie wynika, że korzystanie przez skarżących z przysługujących im środków mających na celu wyegzekwowanie wykonania przez organ prawomocnych wyroków sądu, skutkować będzie dalszym przedłużeniem postępowania w trakcie rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na niewykonanie wyroku. Sąd oddalił skargi w części zawierającej wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Jednocześnie zaznaczyć należy, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi niewykonanie wyroku, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, ale nie nakłada na sąd obowiązku, w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jaki ten środek te pełni. Skoro funkcją przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. ma być kompensacja poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, to skarżący, wnosząc o przyznanie takiej sumy, winien określić wielkość owej szkody. W rozpoznawanej sprawie skarżące powołały się jedynie na ogólne stwierdzenia dotyczące ich pokrzywdzenia i utraty zaufania do organów państwa, nie wykazały jednak konkretnie wysokości szkody, którą poniosły na skutek niewykonania wyroku przez organ. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 941/22 oddalającym skargę kasacyjną od pkt 3 powoływanego wyżej wyroku WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 992/21, w realiach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do zasądzenia sumy pieniężnej. W ocenie NSA, słusznie Sąd I instancji uznał, że wymierzenie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. grzywny w wysokości 3000 zł i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ jest wystarczająco dyscyplinujące dla dalszego przebiegu postępowania oraz stanowi dolegliwość adekwatną do dotychczasowego zaniechania Prezydenta. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowuje swoją aktualność również w realiach niniejszej sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Sąd oddalił skargę w pozostałej części w pkt 3 sentencji na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4, 5 i 6 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie po 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionych skarg w wysokości po 200 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).