I OSK 2223/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1454/22 w sprawie ze skargi Ł. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Ł. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1454/22 oddalił skargę Ł. T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lipca 2022 r., znak: WP-VII.8640.293.2022 w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej. Oddalając skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że Ł. T. zgłosił się w dniu 18 grudnia 2019 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] celem rejestracji i został uznany za osobę bezrobotną od dnia 18 grudnia 2019 r. (decyzja z dnia 18 grudnia 2019 r.). W kwestii ustalenia uprawnień do zasiłku po pracy za granicą akta skarżącego zostały przekazane do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie (pismo z dnia 18 grudnia 2019 r.). Następnie w dniu 7 lipca 2020 r. skarżący zgłosił podjęcie zatrudnienia od 1 lipca 2020 r. (e-mail z dnia 7 lipca 2020 r.), w następstwie czego został pozbawiony statusu bezrobotnego od 1 lipca 2020 r. (decyzja z dnia 9 lipca 2020 r.). W dniu 18 stycznia 2021 r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie informujące o potwierdzeniu zatrudnienia i ubezpieczenia na terenie Niemiec od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2019 r. oraz pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych na terenie Niemiec od 1 lipca 2019 r. do 14 stycznia 2020 r. (pismo z dnia 15 stycznia 2021 r.). W związku z powyższym organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie uznania go za osobę bezrobotną od 18 grudnia 2019 r. oraz utraty tego statusu od 1 lipca 2020 r. (zawiadomienie z dnia 21 stycznia 2021 r.). Następnie wznowiono postępowanie w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 18 grudnia 2019 r. oraz utraty tego statusu od 1 lipca 2020 r. (postanowienie z dnia 26 stycznia 2021 r.), zaś w wyniku wznowionego postępowania organ I instancji wydał decyzję z dnia 30 maja 2022 r. Na skutek odwołania Ł. T. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, powołując w tym zakresie stosowne przepisy k.p.a., w szczególności zaś art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W oparciu o powyższe organ II instancji wskazał, że skarżący w dniu rejestracji nie zgłaszał, iż zarejestrował się w urzędzie pracy za granicą i ma już tam przyznany zasiłek, dlatego organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie o ustalenie uprawnień do zasiłku po pracy za granicą. Wyjaśniono przy tym, że dopiero z pisma z dnia 15 stycznia 2021 r. organ powziął informację, iż w okresie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych na terenie Niemiec. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, w badanym przypadku organ I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie skarżącego wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji (pobieranie zasiłku dla bezrobotnych), które dawały podstawy do wznowienia postępowania w sprawie. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że w okresie rejestracji skarżący był osobą pobierającą zasiłek dla bezrobotnych z tytułu rejestracji w urzędzie pracy w Niemczech. Jednocześnie organ odwoławczy przytoczył treść § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 667) oraz art. 64 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1 z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72 z późn. zm.), w oparciu o które to regulacje prawne uznał, że skarżący nie dopełnił wymaganych formalności. Zwrócono bowiem uwagę, że w sytuacji, gdy skarżący zarejestrowałby się jako osoba poszukująca pracy, mógłby być osobą pobierającą zasiłek dla bezrobotnych z tytułu rejestracji w urzędzie pracy w Niemczech, jednakże skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna, dlatego organ I instancji uchylił decyzję przyznającą skarżącemu status bezrobotnego i decyzję orzekającą o utracie tego statusu z tytułu podjęcia zatrudnienia i orzekł o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną od 18 grudnia 2019 r. z powodu niespełnienia warunków koniecznych do uznania za osobę bezrobotną. Organ odwoławczy podkreślił również, że konsekwencją uznania, iż w dniu rejestracji 18 grudnia 2019 r. skarżący nie spełniał warunków do nadania statusu osoby bezrobotnej był fakt, że skarżący nie był osobą bezrobotną, a tylko taką osobę można pozbawić statusu bezrobotnego. Dlatego też zdaniem organu II instancji, postępowanie w sprawie orzeczenia o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej od 1 lipca 2020 r. stało się bezprzedmiotowe, zaś decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową. Stanowisko organów podzielił Sąd Wojewódzki. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł Ł. T. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, a polegającego na: 1.niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako: "p.p.s.a.") i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji spowodowało kategoryczne przyjęcie braku przyznania osobie skarżącego kasacyjnie statusu osoby bezrobotnej na terenie Polski; 2.niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w konsekwencji istotne naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nietrafne uznanie, że postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej w stosunku do osoby skarżącego kasacyjnie stało się bezprzedmiotowe i bezzasadne oddalenie skargi. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy" oraz "k.p.a" jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 690 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.p.z.i.r.p.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Zważywszy na sposób redakcji skargi kasacyjnej zaakcentować trzeba, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi, więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Zważywszy na związanie zarzutami skargi kasacyjnej zgodzić się należy, że w świetle udokumentowanych w aktach sprawy ustaleń za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, powoływane przez organy nowe okoliczności, stanowiące przesłankę wznowieniową, dotyczą tylko fragmentu okresu (od 18 grudnia 2019 r. do 14 stycznia 2020 r.), w którym skarżącemu przysługiwał status bezrobotnego. Nowe okoliczności nie dotyczą zatem okresu od 15 stycznia do 30 czerwca 2020r. Nie sposób natomiast sprawy niniejszej rozpatrywać w całkowitym oderwaniu od jej okoliczności faktycznych. Orzeczenie o utracie przez skarżącego kasacyjnie statusu bezrobotnego nastąpiło z datą wsteczną, obejmując również cały okres po 14 stycznia 2020r., co do którego nie udokumentowano, żadnych ustaleń na okoliczność wystąpienia przesłanek negatywnych uznania za osobę bezrobotną. W tej sytuacji skarżący kasacyjnie został pozbawiony możliwości ponownej rejestracji, jako bezrobotny z datą wsteczną (na okres od 15 stycznia do 30 czerwca 2020 r.) i narażony na ujemne konsekwencje tego stanu rzeczy. Zważywszy na konkretne okoliczności badanej sprawy, takie działanie organów należy oceniać jako niezgodne z celem ustawy, który obejmuje m.in. łagodzenie skutków bezrobocia. Jak wynika z akt, skarżący kasacyjnie jest osobą, która przejściowo jedynie znalazła się w kryzysowej sytuacji (bezrobocia), która następnie stała się dodatkowo złożona - wyłącznie - na skutek wadliwego działania organów innego Państwa Członkowskiego. Zważywszy na konkretne okoliczności tej sprawy przedstawione w zaskarżonych decyzjach Wojewody i Starosty stanowisko, niesłusznie zostało zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. W okolicznościach badanej sprawy przyjęcie, że skoro skarżący w dacie rejestracji w urzędzie pracy nie spełniał przesłanek uznania za bezrobotnego (o czym wówczas nie mógł wiedzieć ani on sam, ani organy), to należy mu ten status odebrać również za okres, co do którego przesłanek negatywnych nie udokumentowano, stanowi takie posłużenie się istniejącymi mechanizmami, które ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (innego Państwa Członkowskiego) przerzuca na osobę bezrobotną, co nie jest do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości. W konsekwencji, za przynajmniej przedwczesne należało uznać również orzeczenie wydane w trybie art. 105 k.p.a. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).