II OSK 1028/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. i J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 620/22 w sprawie ze skargi R. H. i J. H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 czerwca 2022 r., nr WI-I.7840.3.93.2022.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 23 marca 2022 r., nr AB.6740.5.72.2021, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz R. H. i J. H. solidarnie kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 620/22 oddalił skargę R. H. i J. H. (skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 czerwca 2022 r., nr WI-I.7840.3. 93.2022.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia 23 marca 2022 r. odmówił inwestorowi R.H. udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...]. Uznał, że inwestor nie doprowadził projektu budynku zlokalizowanego na działce położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] do zgodności z uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.U. z 2016 r. poz. 2942) w zakresie usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegu rzeki, tj. działki nr [...] obręb [...], gdyż projektowany budynek usytuowano około 77 m od brzegu rzeki. Skarżący wnieśli odwołanie od wskazanej decyzji do Wojewody Pomorskiego, który decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie spełnione zostały wymogi wynikające z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej pr.bud.). Przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe są zgodne z wytycznymi decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2010 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Nie naruszają ustawy Prawo budowlane, jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; inwestor spełnił wymogi dotyczące usytuowania budynków na działkach, przesłaniania, oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia oraz wymogi związane z bezpieczeństwem pożarowym, dojścia i dojazdu do budynku, a także związane z zapewnieniem miejsc postojowych oraz miejsca gromadzenia odpadów, odprowadzenia wód deszczowych, zapewnienia dostępu do sieci. Zauważył jednak, że przedmiotowa działka położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w związku z czym jest ona objęta ustaleniami zawartymi w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Zgodnie zaś z § 5 pkt 8 uchwały na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, wprowadza się m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. W tym kontekście stwierdził, że budynek zostanie usytuowany w odległości ok. 77 m od brzegu działki nr [...] obręb [...]. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] użytek Wp - wody płynące. Z treści mapy topograficznej wynika, iż ww. działka stanowi rzekę (strumień) - dopływ [...]. Budynek objęty projektem zlokalizowano więc w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki. Tym samym, planowana inwestycja narusza zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z dnia 25 lipca 2016 r. Skarżący wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku z dnia 8 lutego 2023 r. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro w stanie faktycznym tej sprawy nie wystąpiły przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania projektowanego obiektu budowlanego w pasie 100 m od linii brzegu rzeki, czyli [...], to zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę inwestycji, pomimo zgodności z wymogami decyzji o warunkach zabudowy oraz warunków technicznych, nastąpiłoby z naruszeniem zakazu ustanowionego w uchwale z dnia 25 lipca 2016 r. Realizuje ona delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, ze zm.) i bezwzględnie wiąże na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jej adresatów, w szczególności osoby zamieszkałe lub przebywające na tym terenie, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, zawarte w decyzji o warunkach zabudowy stwierdzenie, że "teren działki znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (...)", podobnie jak stwierdzenie braku negatywnego wpływu inwestycji na istniejący na tym terenie obszar NATURA 2000 oraz fakt uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, nie może oznaczać, że z uwagi na art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej u.p.z.p.) organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w związku z zakazami obowiązującymi w graniach obszaru chronionego krajobrazu. Jak stwierdził, organ architektoniczno-budowlany nie tylko mógł, ale musiał zweryfikować zgodność przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami uchwały w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu województwa pomorskiego, obowiązującymi w dacie prowadzenia czynności jurysdykcyjnych, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zrzekli się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy I i II instancji prawidłowo stwierdziły, że na przeszkodzie zaakceptowania inwestycji objętej wnioskiem stoi sprzeczność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, - poprzez niewszechstronne i niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego, - poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, dokonując wybiórczej i niewszechstronnej oceny materiału dowodowego, pomijając, że decyzja o warunkach zabudowy została skonsultowana z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, a w szczególności, iż już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono, że działka znajduje się w obrębie obszaru Natura 2000, - poprzez uznanie, że organ architektoniczno-budowlany jest uprawniony do badania wpływu inwestycji na środowisko podczas, gdy ten wpływ został już zbadany przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej decyzji, mimo zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, nie było możliwe z uwagi na istnienie uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim; 2. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zastosowania, a w konsekwencji znaczące ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości; 3. art. 35 ust. 1 i 3 pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odległość projektowanego domu od brzegu rzeki jest nieprawidłowością wynikającą z tychże przepisów, i która skutkuje wstrzymaniem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo jednoczesnego stwierdzenia, że nieprawidłowości nie można usunąć w żaden sposób poprzez wyznaczenie terminu; 4. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.; dalej p.o.ś) poprzez pominięcie, iż w decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono już ograniczenia wynikające z obszaru Natura 2000. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma kwestia oceny skutków jakie wywierało postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle wykładni powołanych przepisów k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak NSA w wyrokach z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06 i z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1351/13). W świetle powyższych wyjaśnień nie może budzić wątpliwości wiążący charakter postanowienia uzgadniającego i zarazem brak możliwości jego weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz sama ta decyzja były więc wiążące dla Starosty [...] i Wojewody Pomorskiego, które to organy nie mogły dokonać odmiennej oceny przepisów uchwały z dnia 25 lipca 2016 r. Należy mieć na względzie, że w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 sierpnia 2010 r. istniał tożsamy zakaz z zakazem określonym w § 5 pkt 8 lit. a uchwały z dnia 25 lipca 2016 r., przyjęty w § 2 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 1 z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.Urz.Woj.Pomor. z 2005 r., Nr 29, poz. 585). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego nie tylko z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, ale również z wymaganiami ochrony środowiska. W tym przypadku sposób rozumienia nadanej organowi administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia kompetencji do weryfikacji zastosowania w postępowaniu zwyczajnym art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zakresie oceny zgodności projektu budowlanego z "wymaganiami ochrony środowiska" nie może abstrahować od tego, że zgodność inwestycji z prawem, w szczególności jej lokalizacja została prawnie przesądzona aktem indywidualno-konkretnym wydanym przez inny organ i nie doszło do jego podważenia w przewidzianej prawem procedurze. W dacie podejmowania spornego rozstrzygnięcia, co pozostaje niesporne, charakter obowiązujący miało zarówno postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, jak i decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2010 r. ustalająca warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji (zmieniona następnie decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 19 listopada 2021 r.) Skoro organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy, uzgodnioną z organem z zakresu ochrony środowiska, to zakaz określony § 5 pkt 8 uchwały z dnia 25 lipca 2016 r. nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, w rezultacie negatywnej weryfikacji projektu budowlanego. Zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego odniesione do art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 73 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 35 ust. 1 i 3 pr.bud. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut odniesiony do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy tego przepisu organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. we wskazany przez pełnomocnika sposób, gdyż zarzuty te w istocie powielają argumentację podniesioną w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, co nie jest dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.,