II OSK 2839/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2312/20 w sprawie ze skargi L. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2312/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z dnia [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej: p.b.), po rozpoznaniu odwołania L. Ś., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (zwanego dalej: PINB) nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] nakazującej L. Ś., K.A., E.K., M.S., M. G. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], zgodnie z zaleceniami zawartymi w "Opinii technicznej na temat stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]" autorstwa dr inż. L.H.( [...]), uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu i w tym zakresie nakazał wykonanie wymienionych w niej obowiązków w terminie 9 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, w pozostałym zakresie decyzję PINB utrzymał w mocy. W skardze kasacyjnej L. Ś. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez uznanie za prawidłową decyzję wydaną na podstawie nieaktualnej i niepełnej opinii o stanie technicznym budynku i bez przeprowadzenia przez organ oceny stanu technicznego poszczególnych elementów budynku, co doprowadziło do braku wykazania przez organ, aby budynek był w nieodpowiednim stanie technicznym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że organ w sposób dowolny może wyznaczyć termin wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, narzucając zobowiązanym nierealny termin wykonania ww. obowiązku. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zbadania i odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi oraz uznanie przez Sąd za prawidłową decyzję, która została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nałożenia na strony obowiązków, których wykonanie może nie wpłynąć na poprawę stanu technicznego budynku oraz doprowadziło do określenia nierealnego i niewykonalnego terminu na przeprowadzenie prac wskazanych w decyzji organu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że WINB nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy nadzoru budowlanego ustaliły w sposób pozwalający na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. PINB w dniu [...] maja 2018 r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego ww. budynku, a ustalenia dokonane w trakcie kontroli zostały przedstawione w protokole z kontroli. Wynika z niego, że stan techniczny budynku jest zły. PINB wskazał na zły stan dachu konstrukcji drewnianej, krytego dachówką ceramiczną (w tym więźby dachowej), zły stan elewacji (gzyms wieńczący spękany), w piwnicy zapach stęchlizny, ubytki tynków, zawilgocenia na ścianach i posadzkach, część tynków zmurszałych, brak nawiewu dla pieca gazowego, nieład instalacji elektrycznej w piwnicy, na korytarzu piwnicznym, klatce schodowej oraz na poddaszu, skorodowane obróbki blacharskie gzymsu, balkonu, zbyt niską balustradę balkonową, spękany silnie gzyms od strony zachodniej, spękaną szlichtę. Ponadto, na poddaszu w lokalu nr [...] lukarna obłożona blachą wymagała kapitalnego remontu, w złym stanie były kominy i ławy kominowe. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w pozostałych dowodach zebranych w sprawie, w tym opinii sporządzonej przez dr inż. L. H.. Organy nadzoru budowlanego dokonały oceny sporządzonej przez stronę postępowania opinii i uznały, że jest ona opracowana w sposób rzetelny, wyczerpujący i zawiera szczegółowy zakres robot do wykonania, a także została ona zaopiniowana pozytywnie przez organ ds. ochrony zabytków. Jeśli natomiast chodzi o przedłożoną przez skarżącą kasacyjnie opinię mgr inż. B.O., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma fakt, czy organ opinię tą formalnie dopuścił jako dowód w sprawie, lecz to, że dokonał jej oceny i wykazał, dlaczego rozstrzygnięcie oparł na "Opinii technicznej na temat stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...]" autorstwa dr inż. L. H.. WINB dokonał oceny obu opinii i stwierdził, że opinia sporządzona przez mgr inż. B. O. odwołuje się do konieczności sporządzenia dodatkowych opracowań technicznych poprzedzonych dokonaniem odkrywek, zaś ocena dr inż. L.H. zawiera wyczerpujący zakres robót do wykonania, które zostały zaakceptowane pod względem konserwatorskim. WINB stwierdził, że opinia ta nie formułuje kategorycznych zaleceń w zakresie robot budowlanych, jakie należy wykonać wskazując, iż "Sposoby naprawy należy sformułować po wykonaniu odkrywek, a nawet w trakcie prowadzenia robot", "Roboty powinny być wykonane na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i projektu wykonawczego", "(...) przed wykonaniem odkrywek nie można określić w sposób zobowiązujący zakresu i sposobu naprawy. Co jednak istotne z punktu widzenia argumentacji skarżącej kasacyjnie, z przedłożonej przez nią opinii autorstwa mgr inż. B.O. również wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem porównanie treści skargi oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jednoznacznie, że wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów. Natomiast w skardze kasacyjnej, poza ogólnym stwierdzeniem o nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi, nie sprecyzowano jakie to zarzuty miałyby być pominięte przez Sąd I instancji. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanowiska. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Przepis ten przewiduje, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b., w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ma tzw. związany charakter. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3850/18, LEX nr 3273118 oraz z 5 października 2021 r., II OSK 202/21, LEX nr 3232695). Ustalony w sprawie stan faktyczny, którego nie udało się zakwestionować skarżącej kasacyjnie, wyraźnie wskazywał na zaistnienie takiej przesłanki, zatem PINB obowiązany było wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Prawidłowa była także ocena Sądu I instancji w zakresie określonego w decyzji WINB terminu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Niewątpliwie termin ten powinien być odpowiedni, wynikający z okoliczności sprawy, realny, ale też adekwatny w sensie technicznych możliwości dopełnienia tych obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 706/18 i z dnia 28 maja 2020 r., II OSK 2484/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). WINB zmieniając decyzję organu I instancji w zakresie terminu usunięcia nieprawidłowości uwzględnił zbliżający się okres zimowy oraz koniecznością wykonania prac na zewnątrz budynku polegających, m.in. na wymianie pokrycia dachowego, odkopania ścian piwnic oraz ich izolacji, a także zszycia rys elewacji oraz reprofilację gzymsów. Sad I instancji zasadnie stwierdził, że w przypadku wskazanych przez skarżącą okoliczności mogących mieć wpływ na niedotrzymanie terminu określonego w decyzji WINB, może ona w tym zakresie zwrócić się do organu o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Termin ten jest bowiem terminem o charakterze procesowym, co oznacza, że na uzasadniony wniosek adresata decyzji może być przedłużony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.