IV SAB/Wr 751/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi L. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały, II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, IV. oddala dalej idącą skargę, V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 kwietnia 2021 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek L. V. z dnia 15 kwietnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W dniu 6 lipca 2021 r. organ wystąpił z zapytaniem do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. W tym samym dniu organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 3 sierpnia 2021 r. wraz z dokumentem podróży w celu złożenia odcisków linii papilarnych oraz do uzupełnienia wniosku w części A pkt 19 i części D. W dniu 3 sierpnia 2021 r. strona stawiła się osobiście w organie. W dniu 5 sierpnia 2021 r. organ poinformował stronę o terminach załatwiania spraw. W dniu 11 sierpnia 2021 r. wpłynęło pismo z dnia 27 lipca 2021 r. od organów Policji. Następnie w dniu 25 sierpnia 2021 r. organ wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej W. o przeprowadzenie czynności sprawdzających. W dniu 11 października 2021 r. strona w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r. wniosła o wydanie decyzji w jej sprawie. W dniu 28 października 2021 r. wpłynęło do organu pismo z dnia 13 października 2021 r. Komendanta Placówki Straży Granicznej W. W dniu 28 marca 2022 r. strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu, które zostało przekazane do organu wyższego stopnia w dniu 19 lipca 2022 r. W piśmie z dnia 31 maja 2022 r. organ poinformował stronę o terminach załatwiania spraw i wezwał stronę na przesłuchanie w dniu 29 lipca 2022 r. wraz z dokumentem podróży, o czym poinformowano stronę w dniu 19 lipca 2022 r. W dniu 5 lipca 2022 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2022 r. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 k.p.a. i wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenia organowi grzywny w połowie wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a., - przyznanie stronie od organu odszkodowania w wysokości 10.000 zł, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 lipca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W dniu 16 sierpnia 2022 r. organ poinformował o wydaniu decyzji z dnia 29 lipca 2022 r.nr SOC-PIII.6152.1.564.2021.DK, udzielającą stronie zezwolenia na pobyt stały. W dniu 19 grudnia 2022 r. organ poinformował o odebraniu przez stronę karty pobytu w dniu 6 grudnia 2022 r. Natomiast w dniu 4 stycznia 2023 r. organ nadesłał dowód doręczenia stronie decyzji w dniu 16 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu omówionych nowelizacji na sytuację prawną skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 5 lipca 2022 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Z treści wskazanych norm nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności czy przewlekłości w danej sprawie. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" nowelizacją terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 19 kwietnia 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę strony dopuścił się bezczynności, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne. Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym w opinii Sądu fakt zaistnienia bezczynności (przewlekłości) powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. Odnosząc się natomiast do nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r. Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku zmian w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (art. 17 nowelizacji), przepisy tej nowelizacji nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który wpłynął do organu w dniu 19 kwietnia 2021 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej, który wpłynął w dniu 19 kwietnia 2021 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że pomimo złożenia ponaglenia i skargi do WSA na bezczynność organu, wniosek o pobyt stały został rozpatrzony dopiero w dniu 29 lipca 2022 r., a więc po upływie ponad 15 miesięcy. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął w dniu 6 lipca 2021 r. (wezwanie do osobistego stawiennictwa, zapytanie do Policji, ABW i SG), a więc po upływie ponad 2 miesięcy od wpływu wniosku, kolejną czynność (wniosek o czynności sprawdzające do Komendanta Placówki SG) po upływie 1,5 miesiąca oraz kolejną czynność (wezwanie do strony) po upływie blisko 11 miesięcy. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 2 miesiące, a kolejne czynności podejmuje w wielomiesięcznych odstępach i decyzję wydaje po ponad 15 miesiącach. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ wydał w dniu 29 lipca 2022 r. decyzję zezwalająca stronie na pobyt stały, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 19 kwietnia 2021 r. (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (podejmowanie czynności w sprawie w długich odstępach czasu, czas trwania postępowania), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. W skardze nie sformułowano żadnych argumentów na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej dla strony w wysokości 10.000 zł. Mając jednak na uwadze niepewność co do dalszego pobytu skarżącej na terenie RP w czasie trwania postępowania, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Dalej idąca skarga została oddalona. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł).