II SA/Sz 859/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. i M. M., przedstawiciele ustawowi J.M., wnieśli do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2021 r., o objęciu syna J. M. kwarantanną w okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Przedstawiciele ustawowi podnieśli zarzut naruszenia przepisów ustawy, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż z uwagi na brak pouczenia o możliwości i sposobie zaskarżenia wydanej decyzji, bez swojej winy nie podjęli oni w terminie czynności mających na celu złożenie wspomnianego odwołania. Wskazali, że odwołujący dowiedział się, że zostaje skierowany na kwarantannę w dniu [...] stycznia 2021 r. Nie został jednak pouczony przez organ o możliwości i sposobie odwołania się od tej decyzji, a ponadto żadna decyzja w tym przedmiocie nie została wydana przez organ. W ocenie przedstawicieli ustawowych, nie ulega wątpliwości, że organ mógł skierować odwołującego się na kwarantannę tylko na podstawie wydanej decyzji, stąd odwołanie w trybie administracyjnym od tej decyzji jest zasadne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., na podstawie art. 134 k.p.a., Inspektor Sanitarny (ZPWIS) stwierdził niedopuszczalność odwołania od czynności materialno – technicznej PPIS w S. z dnia [...] stycznia 2022 r., której przedmiotem było poinformowanie o objęciu kwarantanną syna A. M. [...] i M. M., w okresie od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] stycznia 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2022 r. na skarżącego został nałożony obowiązek odbycia kwarantanny w okresie od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] stycznia 2022 r., (nie zaś jak wskazano w odwołaniu – od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r.) - z uwagi na kontakt z osobą, która uległa zakażeniu SARS CoV-2 w Przedszkolu Publicznym nr [...] w P.. Informację o kontakcie strony z osobą zakażoną SARS CoV-2 PPIS w P., w ramach prowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, uzyskał od wicedyrektora wskazanej placówki za pośrednictwem systemu teleinformatycznego SEPIS, co w świetle obowiązujących wówczas przepisów stanowiło podstawę do podjęcia czynności związanych z nałożeniem kwarantanny. Organ zauważył, że przedszkole jest placówką wychowawczo-opiekuńczą, w której dzieci przebywają codziennie po kilka godzin w jednej sali mając bliski, bezpośredni kontakt ze sobą oraz nauczycielami. Jako bliski kontakt należy rozumieć m. in. przebywanie w bezpośredniej bliskości z osobą chorą w odległości mniejszej niż 2 m przez ponad 15 minut oraz bezpośredni kontakt fizyczny z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. Stąd też PPIS w P., mając na uwadze zdrowie i bezpieczeństwo osób przebywających w jednej grupie na podstawie powyższych wytycznych ustalił kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 jako znaczący i nałożył kwarantannę na wszystkie osoby z bezpośredniego kontaktu z osobą chorą, niebędące ozdrowieńcami lub osobami w pełni zaszczepionymi przeciwko covid-19. Następnie organ uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia, wyjaśniając, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia danego aktu w toku instancji. Przesłanki podmiotowe odnoszą się natomiast do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Organ przytoczył przepisy art. 34 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 – j.t. ze zm.) zwanej dalej "ustawą o chorobach zakaźnych" oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 z późn. zm.) zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie chorób zakaźnych" oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie ograniczeń" oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiódł, że PPIS w P. nie wydał decyzji administracyjnej w powyższej sprawie, a dokonał czynności materialno-technicznej, gdyż obowiązek odbycia kwarantanny wynikał wprost z przepisu prawa. Organ wyjaśnił, że warunkiem koniecznym skierowania na kwarantannę było narażenie na chorobę zakaźną lub pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, co miało miejsce w omawianej sprawie z uwagi na kontakt dziecka z osobą zakażoną SARS CoV-2 w Przedszkolu Publicznym nr [...] w P.. Informację o objęciu kwarantanną PPIS w P. zamieścił w systemie teleinformatycznym SEPIS, a strona została poinformowana o tym fakcie. Z powyższych względów organ uznał, że skoro decyzja o nałożeniu kwarantanny nie została wydana, to brak jest przedmiotu zaskarżenia, a zatem należało stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. A. M. i M. M., przedstawiciele ustawowi J.M., reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie ZPWIS, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej, przez brak wydania decyzji administracyjnej, w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 6 maja 2021 r., wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosowniej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie ich syna wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP; 2) naruszenia art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" ich syna z osobą podejrzaną o zakażenie tzn. o rzekomej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis; 3) naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r., przez zastosowanie najbardziej dla ich syna dolegliwego środka przewidzianego w przepisach prawnych, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej poza granicami wyznaczonymi prawem. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów przedstawiciele ustawowi J. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem skargi jest nałożenie kwarantanny, nie zaś jak wskazano w sentencji zaskarżonego postanowienia "czynność poinformowania o objęciu kwarantanną". Z treści złożonego przez przedstawicieli ustawowych skarżącego pisma wynika bowiem wprost, że kwestionują oni zasadność nałożenia kwarantanny na ich syna, a nie formę przekazania jej informacji w tym zakresie. Można byłoby się zgodzić z organem, że samo przekazanie informacji o nałożonej kwarantannie stanowi czynność materialno – techniczną, gdyby w ślad za taką informacją przekazaną w dowolnej formie nastąpiło doręczenie decyzji, od której strona mogłaby wnieść odwołanie. Tymczasem w badanej sprawie organ, powołując się na § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm.) stoi na stanowisku, że wydanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny było zbędne. W konsekwencji należałoby uznać, że przekazanie informacji o nałożeniu kwarantanny w formie telefonicznej stanowiło de facto nałożenie kwarantanny. Skoro tak, to organ powinien pouczyć stronę o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności o możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji. Co do charakteru tego typu aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wypowiedział się m.in. w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2022 r. wydanym w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Sz 123/22. W omawianej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżony akt był decyzją administracyjną i wskazał, że skarga na decyzję jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, to jest ostateczną decyzję organu II instancji. Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., nakładającej na skarżącego kwarantannę, przysługiwało odwołanie do Z. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Sąd podkreślił również, że jeśli organ pierwszej instancji, przekazując przedstawicielowi ustawowemu skarżącego telefonicznie (ustnie), decyzję o nałożeniu na niego kwarantanny, zaniechał jednoczesnego pouczenia o środku odwoławczym, to w takim wypadku skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do takiego pouczenia. Wskazał także na sposób złożenia wniosku o przywrócenie terminu wyjaśniając, że w przypadku braku pouczenia o środku odwoławczym strona może skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ właściwy do jego rozpatrzenia jest w sytuacji opisanej w art. 112 k.p.a. zobowiązany do jego przywrócenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, wskazując jednoznacznie, że nałożenie kwarantanny może nastąpić – stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), dalej jako "ustawa", w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wśród tych obowiązków ustawodawca wymienia w również kwarantannę (pkt f). Zgodnie z art. 33 ust. 3a ustawy, decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Z powyższej regulacji wynika, zdaniem Sądu, wprost, że nałożenie kwarantanny odbywa się w drodze decyzji. Przy czym nie można uznać, że ww. regulację zmienia przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w którym stanowi on, że "Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się", skoro zawarty jest w akcie podustawowym i jako eliminujący ustawowy obowiązek wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej, które to nałożenie kwarantanny wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli jest po pierwsze niezgodny z ustawą, a po wtóre został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W tym miejscu należy zauważyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA). W świetle powyższych uwag każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia. Dlatego też, w ocenie Sądu regulacja, o której mowa nie mogła być w niniejszej sprawie zastosowana w taki sposób, jak uczynił to organ. Sąd nie podzielił przy tym argumentacji organu, że obowiązek odbycia kwarantanny w omawianym wypadku wynikał wprost z ustawy tj. art. 34 ust. 2. Przepis ten bowiem, w ocenie Sądu stanowi jedynie uszczegółowienie regulacji zawartej w art. 33 ustawy i określa sposób postępowania w poszczególnych przypadkach, przede wszystkim, kiedy odbycie kwarantanny ma charakter fakultatywny, a kiedy obligatoryjny. Z treści tego przepisu wynika ponadto, że o tym jaką formę przybiorą środki zastosowane wobec osoby, która pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów, postanawia organ inspekcji sanitarnej, a to z kolei oznacza, że władcze rozstrzygnięcie musi wydać organ i powinno ono przybrać postać decyzji. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska wyartykułowanego w przywołanych przez organ orzeczeniach. Stąd też, stronie przysługiwała możliwość złożenia przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i strona z możliwości tej skorzystała. Skoro tak, to rzeczą organu było wniosek ten rozpoznać i wydać stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie, a w przypadku przywrócenia terminu rozpoznać odwołanie od decyzji o nałożeniu kwarantanny. Sąd przyjął przy tym, że decyzja o nałożeniu kwarantanny, od której wniesiono odwołanie dotyczy okresu od [...] stycznia 2022 r. do [...] stycznia 2022 r., nie zaś [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r. – jak wskazali przedstawiciele ustawowi skarżącego – zapewne omyłkowo, skoro z dołączonej przez nich informacji z dnia [...] maja 2022 r. wynika, że J. M. "przebywa na kwarantannie od dnia [...] stycznia 2022 r. Kwarantanna powinna zakończyć się w dniu [...] stycznia 2022 r.". Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, należnych skarżącemu, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2. p.p.s.a., uwzględniając zwrot poniesionych kosztów w kwocie [...]zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł na podstawie § 14 ust 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265 ze zm.).