II OSK 1620/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 91/21 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r., II SAB/Gl 91/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. S. zarzucając naruszenie: – art. 3 § 2 pkt 8 i 9 "ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" poprzez przyjęcie, że pozostawienie podania skarżącego o podjęcie przez Powiatowego Inspektora czynności kontrolnych w zakresie prawidłowości zabudowania parkingu w [...] przy ul. [...] bez rozpoznania w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] czerwca 2020 r. nie przysługuje skarga na bezczynność organu, gdy tymczasem na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 "K.p.a.") przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13), – art. 35 "kpa" poprzez przyjęcie, iż Powiatowy Inspektor nie był zobowiązany do załatwienia sprawy skarżącego w terminie wskazanym w tym przepisie, a niezałatwienie sprawy w terminie nie stanowi przewlekłości postępowania, gdy tymczasem organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 "k.p.a." lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, – art. 151 "ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 "KPA", poprzez oddalenie skargi, "gdy tymczasem skarga powinna być uwzględniona z uwagi na to, iż w sprawie ziściła się przesłanka bezczynności organu". Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Co więcej, jeżeli objęte zarzutami przepisy prawa są ogólne i funkcjonują w pewnym kontekście normatywnym (na przykład są to przepisy odwołujące do innych regulacji czy współstosowane z innymi regulacjami) w zasadzie należy oczekiwać również, że właściwe powiązania normatywne zostaną w skardze kasacyjnej wskazane i wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika T. S. nie spełnia wyżej opisanych standardów. Rozpatrywany środek zaskarżenia jest sporządzony niestarannie. Przywołane w zarzutach skargi kasacyjnej akty prawne nie zostały należycie wskazane z daty i nazwy. Nie podano też żadnego publikatora urzędowego. Ponad wszystko wreszcie, możliwe do zidentyfikowania ogólne przepisy postępowania przywołane w skardze kasacyjnej nie zostały należycie powiązane z ich otoczeniem normatywnym, co wpłynęło negatywnie na możliwości merytorycznego badania skargi kasacyjnej. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 "ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W tym przypadku brak w postaci daty i publikatora aktu prawnego daje się konwalidować, ponieważ nie ma wątpliwości jaką ustawę miał na myśli autor skargi kasacyjnej, a i można założyć, że zarzut odnosił się do brzmienia ustawy z daty wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zakłada więc, że skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 329 z późn. zm.). Wymienione przepisy miały zostać naruszone przez przyjęcie, że na pozostawienie podania skarżącego o podjęcie przez Powiatowego Inspektora czynności kontrolnych w zakresie prawidłowości zabudowania parkingu w [...] przy ul. [...] bez rozpoznania w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] czerwca 2020 r. nie przysługuje skarga na bezczynność organu, gdy tymczasem na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 "K.p.a.") przysługuje skarga na bezczynność organu. Odnosząc się do konstrukcji zarzutu należy zauważyć, że skarżący odwołuje się do "K.p.a." nie precyzując w żadnym miejscu skargi kasacyjnej, jaki akt ma na myśli. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście zakłada, że jest to – stosownie do powszechnie przyjętej praktyki – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej przywołuje jednak wspomniany art. 64 § 2 K.p.a. wiążąc go z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13. W 2013 r. art. 64 § 2 K.p.a. miał inne brzmienie, aniżeli w trakcie sprawy administracyjnej i w trakcie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Nie można więc w istocie rzeczy określić, jakich norm z tej jednostki redakcyjnej, ze względu na obowiązywanie w czasie, skarga kasacyjna dotyczy. Jak wspomniano, Naczelny Są Administracyjny orzekający w granicach skargi kasacyjnej nie może domyślać się, które normy prawne są przedmiotem zaskarżenia. Wobec braku precyzji skargi kasacyjnej Sąd odstąpił więc od badania zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 64 § 2 K.p.a. Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. stanowią, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekania w sprawach skarg na [...]: 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Powyższe regulacje dotyczą kognicji sądów administracyjnych. Przepisów tych w niniejszej sprawie nie naruszono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie odrzucił bowiem skargi jako niedopuszczalnej, ale poddał ją merytorycznej kontroli. Uznał natomiast, że w sprawie żądanie dotyczyło kontroli obiektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego, natomiast sprawa nie osiągnęła etapu postępowania jurysdykcyjnego (postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji), a więc nie można było stwierdzić zaistnienia bezczynności w wydaniu decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), jak i innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Można w tym miejscu dodać, że niezrozumiałym jest, w jakim kontekście autor skargi kasacyjnej eksponuje uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), zresztą cytując jej uzasadnienie w większości wywodu złożonego środka zaskarżenia. W uchwale tej orzeczono, że "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". Jeszcze raz należy podkreślić, że skarga T. S. nie została uznana za niedopuszczalną. Została ona rozpoznana merytorycznie, tyle tylko, iż nie stwierdzono po stronie organu bezczynności w zakresie czynności, o których stanowią art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Uzupełniając powyższe wyjaśnienia Naczelny Sąd Administracyjny chciałby zaznaczyć, że nie oznaczają one, iż osoba, która domaga się od organu nadzoru budowlanego podjęcia określonych czynności, zwłaszcza gdy wymagają one przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, nie ma prawa do wywiedzenia środków prawnych dyscyplinujących organ administracji publicznej. Aby jednak uzyskać ochronę prawną w tym zakresie skarżący powinien wykazać, że był uprawniony do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, wniosek ten faktycznie doprowadził do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym ustawa określa terminy działania organów administracji, oraz powinien wskazać jakie terminy naruszono. W przypadku postepowań dotyczących legalności obiektów przed organami nadzoru budowlanego problematyka tego rodzaju ma stosunkowo złożony prawnie charakter. W skardze kasacyjnej T. S. nie przedstawił skutecznie żadnego zarzutu, który pozwoliłby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podważyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W tym miejscu ponownie należy zaznaczyć, że w odniesieniu do zarzutów dotyczących terminowości działania organów skarga kasacyjna sporządzona jest nierzetelnie – tak zarówno w aspekcie konstrukcyjnym jak i merytorycznym. Istotą wyroku Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie, że nie doszło do wszczęcia przed Powiatowym Inspektorem postępowania administracyjnego, gdyż działanie organu nie przeszło do fazy jurysdykcyjnej oceny legalności obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej T. S. – choć twierdzi, że zaistniała bezczynność organu – nie wskazał na żaden przepis Prawa budowlanego i nie wyjaśnił, dlaczego i na jakiej podstawie uważa on, że postępowanie zostało wszczęte. Skarga kasacyjna, jako taka, rozmija się w zakresie przedstawionego w niej wywodu, z uzasadnieniem merytorycznym wyroku Sądu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej przedstawiono zarzut naruszenia art. 35 "kpa". Abstrahując od sygnalizowanego już faktu, że autor skargi kasacyjnej nie doprecyzował daty, nazwy i publikatora aktu prawnego, który ma na myśli, to nawet domniemując, iż jest to Kodeks postępowania administracyjnego, przywołanego zarzutu nie można merytorycznie rozpoznać. Art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") jest przepisem rozbudowanym i złożonym z pięciu paragrafów. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, którą konkretnie jednostkę redakcyjną tekstu prawnego czyni się przedmiotem zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w granicach skargi kasacyjnej nie może domyślać się podstaw skargi kasacyjnej, stąd zarzutu tego – jako zbyt ogólnego, nie mógł rozpoznać. Zupełnie nieadekwatny do sprawy, a przez to bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., który został powiązany z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 "KPA". Art. 151 P.p.s.a. jest podstawą prawną wyroku oddalającego skargę. Aby skutecznie wywieść zarzut naruszenia tego przepisu należy więc wykazać, że zaszła podstawa do wydania orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę. W rozważanej sprawie, która dotyczy bezczynności organu, należałoby więc wykazać, że ziściły się przesłanki do wydania wyroku z art. 149 § 1 P.p.s.a. T. S. tymczasem kwestionując wydanie wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. wskazuje na przepisy (zakładając, że ma na myśli Kodeks postępowania administracyjnego – "KPA") stanowiące, że "Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika" (art. 24 § 3 Kodeku postępowania administracyjnego) oraz, że "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: [...] decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu [...]". Opisanego wyżej zarzutu nie da się powiązać z motywami zaskarżonego wyroku, a skarżący w skardze kasacyjnej nie wyjaśnił co miał na myśli. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 grudnia 2022 r. (k. 92 akt sądowych).