II SAB/Gl 91/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji oddala skargę. W skardze z dnia 20 września 2021 r. T. S. wskazuje na bezczynność organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w okresie co najmniej od 1 sierpnia 2016r. do dnia 25 czerwca 2020r., polegającą na niepodjęciu żadnych czynności, w szczególności niewszczęciu postępowania w sprawie zgodności zabudowania parkingu z miejscami postojowymi mieszczącego się w C. przy ul. [...] z przepisami prawa budowlanego oraz z warunkami zabudowy - mimo wniosku złożonego w dniu 1 sierpnia 2016 r. (data otrzymania przez Powiatowego Inspektora). Wnosi o stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 złotych. o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 złotych. Ponadto wnosi także o zasądzenie kosztów postępowania, o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i o zaliczenie kwoty 100 zł uiszczonej z tytułu skargi w postępianiu II SAB/GI 60/21 na poczet niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi podnosi, że w dniu 21 lipca 2016 r. złożył w formie pisemnej wniosek o wszczęcie postępowania przez Powiatowego Inspektora. W związku z brakiem jakichkolwiek działań przez PINB w dniu 28 maja 2020r. złożył przez ePUAP (z uwagi na sytuację epidemiczną) skargę wskazując na te same okoliczności co w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. oraz prosząc o udzielenie wyjaśnień, dlaczego nie otrzymał odpowiedzi na poprzednie zgłoszenie. PINB, po otrzymaniu skargi złożonej przez ePUAP w dniu 28 maja 2020r., wystosował listem poleconym zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli. Doręczenie pisma było niezgodne z art. 39 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ - w związku z złożeniem podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej - doręczenie pism powinno następować za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług droga elektroniczna. W związku z powyższym doręczenie było nieskuteczne. W dniu 18 września 2021 r. (przez ePUAP) zostało złożone ponaglenie na bezczynność PINB. Jak wywodzi w skardze, przywołując wyrok NSA: "Kwestia oceny bezczynności (przewlekłości) organu może toczyć się dwutorowo. Strona po wniesieniu ponaglenia nie składa skargi do sądu, lecz oczekuje na załatwienie tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia i wydanie postanowienia, w którym organ niższego stopnia zostanie zobowiązany do załatwienia sprawy i wyznaczony zostanie termin na jej załatwienie. Może także nie oczekując na skuteczność postępowania w sprawie bezczynności (przewlekłości) na etapie administracyjnym, złożyć od razu skargę do sądu administracyjnego. Organ ma zapewniony termin miesięczny na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności w sprawie, które usuną stan bezczynności (przewlekłości). Skoro zasadniczym celem tych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy - nieuzasadniony jest wymóg, aby strona po złożeniu ponaglenia musiała czekać na jego rozpoznanie lub upływ terminu na jego załatwienie, nawet jeśli ten termin jest stosunkowo krótki. Do decyzji strony powinien być pozostawiony wybór, czy poprzestanie na zaskarżeniu bezczynności wyłącznie na drodze administracyjnej, czy też złoży skargę na bezczynność (przewlekłość) - vide postanowienie NSA z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt IIOSK 603/15. Zważywszy, że środki prawne jakie może zastosować organ rozpoznający ponaglenie nie są tożsame ze środkami, które może stosować sąd administracyjny. Organ w szczególności nie ma kompetencji, aby wymierzyć grzywnę lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 p.p.s.a.)." (Wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. II OSK 2558/19) Zdaniem skarżącego, okoliczności wskazane powyżej świadczą o bezczynności PINB co najmniej w okresie 1 sierpnia 2016r. - 25 czerwca 2020r. (w dniu 25 czerwca 2020r. zostało wystosowane zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli). Jak podnosi w skardze, pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt pokazuje, że strona skarżąca złożyła wniosek 1 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu). Pismem z 28 maja 2020 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność po upływie 4 lat od dnia wniesienia wniosku i następuje to już po wniesieniu ponaglenia. Nie sposób nie zauważyć przy tym, iż skierowanie do strony pisma o przeprowadzeniu kontroli - mimo wniosku skarżącego złożonego przez ePuap i sytuacji epidemicznej kłóci się oczywiście - rn.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skarżący podkreśla, że bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie skarżącego, bez wpływu na ocenę wystąpienia bezczynności pozostają przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z póżn. zm., dalej ustawa C0VID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz. U. 2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie bowiem od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz. U. z 2020r. poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. 2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 ustawę z dniem 31 marca 2020 r.) - organ pozostawał w bezczynności, ponieważ od 1 sierpnia 2016 r. do dnia 25 czerwca 2020 r. (wystosowanie zawiadomienia o kontroli) pozostawał całkowicie bezczynny. W odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnia, ze w związku z wniesieniem przez skarżącego, wniosku o przeprowadzenie kontroli, w dniu [...] na posesji przy ul. [...] w C. podjęto czynności kontrolne o których mowa w art. 81 ust 4 ustawy prawo budowlane. O czynnościach tych organ powiadomił skarżącego wysyłając stosowne pismo na adres podany w zawiadomieniu. Powyższe zawiadomienie wrócił do nadawcy z informacją, że adresat nie odebrał go w terminie. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że wskazane przez skarżącego w skardze miejsca parkingowe niespełniana definicji miejsc parkingowych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę to, że zgodnie z treścią § 3 ust. 25 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie przez pojęcie parkingu należy rozumieć: wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują, a dalej to, że utwardzenia terenu ( bez ograniczenia powierzchni ) nie są miejscami parkingowymi i nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych i podjęciu tym samym niezbędne czynności wyjaśniające określonych w art. 81 ust 4 ustawy prawo budowlane PINB stwierdził, że nie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego i zakończył postępowanie kontrolne nie wszczynając postępowania administracyjnego. W ślad za stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym i poglądach przedstawicieli doktryny PINB stwierdza, że: ,,(...) nie zasługuje na aprobatę pogląd, że czynności kontrolne, o których stanowi art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, muszą być prowadzone w toku postępowania jurysdykcyjnego, wszczętego przez organ nadzoru budowlanego. Jak wynika bowiem ze zdania drugiego tego przepisu kontrola poprzedza postępowanie administracyjne, a jej wynik (dokonane ustalenia) stanowią dowód w sprawie i podstawę do wydania decyzji bez konieczności jego ponawiania. Taka regulacja stanowi niewątpliwie pewne odstępstwo od przepisów k.p.a., ale nie jest to jedyny przypadek, kiedy przepisy szczególne wprowadzają rozwiązania odmienne od kodeksowych, które mają charakter ogólny, uniwersalny i nie mogą być stosowane automatycznie i wprost w każdym przypadku. Tak więc postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego ( Komentarz do ustawy - Prawo budowlane pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beek, Warszawa 2006, str. 701)." Nie bez znaczenia dla przebiegu załatwienia sprawy oraz przeprowadzania czynności w tym czynności kontrolnych ma zdaniem organu, okoliczność posługiwania się przez skarżącego adresem zamieszkania w C. ul.[...] ,[...]. Dopiero po wniesieniu pierwszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach / odrzuconej postanowieniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SAB/Gl 60/21 z dnia 12.06.2021 r./ i podaniu adresu do korespondencji kancelaria r. pr. T. S. ul.[...] , [...] , organ mógł przedstawić stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 24.05.2021 znak [...] PINB zauważa, że zgodnie z treścią art. 41 §1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. Nie bez znaczenia dla przebiegu załatwienia sprawy oraz przeprowadzania czynności w tym czynności kontrolnych ma, panującej na terenie kraju od marca 2020 r., sytuacji pandemicznej i związanych z nią licznych ograniczeń. Należy zauważyć, że na podstawie art. 46a i art.46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi inspektorzy zatrudnieni w tut. organie do dnia 17.01.2021 r. w wyniku obostrzeń z powodu wirusa SARS-CoV-2 wykonywali w większości przypadków tzw. pracę zdalną lub praca wykonywana była rotacyjnie. Tym samym kontrole w terenie były praktycznie niemożliwe i ograniczone jedynie do zadań absolutnie niezbędnych Zostały wówczas m.in. odwołane bądź nie były rozpisywane kontrole w terenie.  Pismem z dnia 13 listopada 2021 r. skarżący wniósł o pominięcie odpowiedzi na skargę PINB jako niezwiązanej ze sprawą. Nie dotyczy ona, jak twierdzi, skargi na bezczynność w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 25 czerwca 2020 r., ale wniosku o przeprowadzenie kontroli złożonego w dniu 17 lipca 2020 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skargę, będącą w tej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu, określono jako skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C., trwającą od 1 sierpnia 2016 r. do 25 czerwca 2020 r., a polegającą na niepodjęciu żadnych czynności, w szczególności niewszczęciu postępowania, w sprawie zgłoszonej przez niego pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. dotyczącym niezgodności z przepisami prawa budowlanego i warunkami zabudowy wykonania parkingu z miejscami postojowymi, zlokalizowanego w C. przy ul. [...] Jak wynika z akt sprawy, a zwłaszcza pisma 13 listopada 2021 r. zarzut pozostawania przez PINB w stanie bezczynności odnosi się do okresu czasu od złożenia pisma z dnia 21 lipca 2016 r. zatytułowanego "wniosek o wszczęcie postępowania", dotyczącego niezgodności z prawem lokalizacji miejsc parkingowych oraz pojemników na odpady, do 25 czerwca 2020 r., a więc do daty "zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli". W istocie oznacza to skierowanie zarzutu bezczynności wobec braku działań kontrolnych przez PINB . Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 zaskarżeniu podlega bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt. 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt. 9). W ocenie Sądu, bezczynność zarzucana przez skarżącego nie mieści się w ramach zakreślonych w pkt. 8 i 9. Bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. nie jest każdy brak działania organu administracji publicznej, ale taki, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z bezczynnością mamy do czynienia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Organ pozostaje w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia on, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 k.p.a., a wiec poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zachodzi w sytuacjach określonych w przepisach prawa materialnego, w tym przypadku przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: pr. bud.), określających m.in. kompetencje kontrolne i decyzyjne organów nadzoru budowlanego. Uprawnienia kontrolne i uprawnienia decyzyjne są ze sobą funkcjonalnie powiązane w tym sensie, że w sytuacjach, w których organ nadzoru korzystając z kompetencji kontrolnych dochodzi do wniosku, że ze względu na poczynione ustalenia faktyczne konieczna jest interwencja władcza, pozostająca w zakresie jego zadań i kompetencji wyznaczonych przepisami prawa materialnego, interwencję taką podejmuje z urzędu wydając stosowną decyzję. W konsekwencji tego, zawiązane postępowanie kontrolne niekoniecznie musi przejść na drogę postępowania jurysdykcyjnego. To przejście obligatoryjnie nastąpi tylko w przypadku, kiedy ustalony stan faktyczny wskazuje na konieczność podjęcia interwencji w formie decyzyjnej. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, PINB byłby zobowiązany do wszczęcia postępowania i wydania stosownej decyzji jeśli w oparciu o ustalenia poczynione w wyniku czynności kontrolnych zachodziłby podstawy do uznania, że określone roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia (art. 48 pr. bud.) bądź bez zgłoszenia (art. 49b pr. bud, albo niezgodnie z prawem ( art. 50-51 pr. bud.). Nie jest to także bezczynność objęta pkt. 9, bowiem nie odnosi się do czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego regulowanego k.pa., ani w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p., ani też w ramach postępowań, do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. i o.p. Niepodjęcie czynności kontrolnych, jak wyraźnie widać, nie stanowi bezczynności z pkt. 8 ani z pkt. 9 art. 3 § 2 p.p.s.a., nie podlega też jurysdykcji sądowej z mocy przepisów szczególnych, stąd skarga nie znajduje uzasadnienia. Dodatkowo należy też wyjaśnić, że wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego, które wszczynane jest z urzędu traktować należy jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., przy czym na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje też taki środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym (Dział VIII, Rozdział 2 k.p.a.) nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. nie można zarzucić bezczynności rozumianej w sposób wcześniej w uzasadnieniu wyjaśniony i mając to na względzie, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.