II SA/Gl 16/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 listopada 2022 r. nr SKO.4117.150.2022 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 7 października 2022 roku nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. nr SKO.4117.150.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpatrzeniu odwołania K. P. (P.) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 7 października 2022 r. nr [...] odmawiającej przyznania dodatku węglowego orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 14 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 141 ze zm. dalej w skrócie "u.d.w."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 24 sierpnia 2022 r. K. P. (strona, skarżąca) złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy Z. wniosek o przyznanie prawa do wypłaty dodatku węglowego. Jednak decyzją z dnia 7 października 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. Powodem odmowy było to, że strona nie spełnia warunku z art. 2 ust.1 u.d.w., gdyż w deklaracji złożonej do dnia 11 sierpnia 2022 r. (tj. w wyznaczonym przez przepisy u.d.w. terminie na jej złożenie) wykazała, iż posiada 2 zainstalowane kotły: węglowy i gazowy, ale eksploatowany jest tylko kocioł gazowy, zarówno na c.o. i c.w.u. Natomiast korekty deklaracji złożone po 11 sierpnia 2022 r. nie podlegają uwzględnieniu przy rozpatrywaniu wniosku. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Podniosła w nim, że w złożonej pierwszej deklaracji przez nieuwagę i przeoczenie wskazała tylko eksploatację kotła gazowego, nie zaznaczając, iż kocioł węglowy jest eksploatowany i to w zakresie c.o. i c.w.u. Błąd w deklaracji zauważyła przy składaniu wniosku o dodatek węglowy. Następnie szczegółowo wyjaśniła tryb pracy obu kotłów w ciągu roku. Jednak wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy stanowiące podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W oparciu o ich analizę Kolegium doszło do wniosku, że dodatek węglowy przysługuje gospodarstwom domowym, które spełniają jednocześnie następujące warunki: 1. głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy musi być kocioł na paliwa stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, 2. wskazane przez wnioskodawcę źródło ogrzewania zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego, 3. wskazane przez wnioskodawcę źródło ogrzewania, musi być wpisane lub zgłoszone do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB), o której mowa w art. 27a ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, 4. co do zasady wpisanie bądź zgłoszenie głównego źródła ogrzewania do CEEB, uprawniające do przyznania dodatku węglowego, musi być zrealizowane do dnia 11 sierpnia 2022 r. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w rozpoznawanej sprawie Kolegium ustaliło, że odwołująca w ustawowym terminie do dnia 11 sierpnia 2022 r złożyła deklarację do CEEB. Zgłosiła w niej 2 zainstalowane kotły: węglowy i gazowy, przy czym zaznaczyła, iż eksploatowany jest tylko kocioł gazowy (zarówno na c. o. i c.w.u.). Następnie w dniu 23 sierpnia 2022 r. złożyła korektę deklaracji do CEEB, w której wykazała 2 zainstalowane kotły węglowy i gazowy, obydwa eksploatowane dla potrzeb zarówno c.o. i c.w.u. Według Kolegium z art 2 ust. 1 u.d.w. wynika, że dla ustalenia prawa do dodatku węglowego wiążąca jest treść wpisu w CEEB dokonana w oparciu o deklaracje złożone przed 11 sierpnia 2022 r. W deklaracji złożonej w dniu 29 czerwca 2022 r. strona podała zaś, iż posiada 2 zainstalowane kotły węglowy i gazowy, ale eksploatowany jest tylko kocioł gazowy. Kolegium wyjaśniło także, że od 1 lipca 2021 r wprowadzono obowiązek zgłoszenia źródeł ciepła do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB). Dla nowopowstałych budynków termin ten wynosi 14 dni od momentu pierwszego uruchomienia, natomiast dla budynków, które już istnieją zgłoszenie powinno zostać dokonane w terminie do 30 czerwca 2022 r. Przepisy u.d.w. wyszły naprzeciw wnioskodawcom i umożliwiły ubieganie się o wypłatę dodatku, nawet w przypadku przekroczenia tego terminu, jednak nie później niż do 11 sierpnia 2022 r. Zatem korekta deklaracji w dniu 23 sierpnia 2022 r. nie ma wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji, nawet jeżeli u podstaw wpisu do CEEB dokonanego przed datą 11 sierpnia 2022 r. legł niezawiniony błąd, pomyłka, przeoczenie czy nieuwaga osoby składającej deklarację. Kolegium zwróciło przy tym uwagę na to, że przedstawione w deklaracji do CEEB oświadczenia są składane przez wnioskodawców pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych oświadczeń. W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła błędną wykładnię art. 2 ust. 1 u.d.w. polegającą na przyjęciu, że po zgłoszeniu korekty do deklaracji złożonej do CEEB dokonanej po dniu 11 sierpnia 2022 r. prawo do dodatku węglowego nie przysługuje. Ponadto w skardze zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczną weryfikację złożonego przez nią wniosku oraz nieskorzystanie przez organy z przepisów wprowadzonych w drodze nowelizacji u.d.w. W związku z podniesionym zarzutami strona domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę. Zaakcentowała jednocześnie, że nowe uregulowania wprowadzone do u.d.w. z dniem 3 listopada 2022 r. umożliwiają organowi wyjaśnienie wątpliwości związanych z dodatkiem węglowym poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania dodatku węglowego organ powinien wziąć pod uwagę korektę deklaracji złożonej do CEEB po dniu 11 sierpnia 2022 r., czy też powinien opierać się wyłącznie na danych, które najpóźniej do tej daty zostały uwidocznione w CEEB. Według Kolegium korekta deklaracji złożonej do CEEB po dniu 11 sierpnia 2022 r. nie ma znaczenia. Skoro zaś według danych uwidocznionych w CEEB do tej daty strona podała, iż posiada 2 zainstalowane kotły: węglowy i gazowy, ale eksploatowany jest tylko kocioł gazowy, to taki stan jest rozstrzygający przy ocenie zasadności przyznania wnioskowanego przez skarżącą dodatku. W ocenie Sądu powyższego stanowiska Kolegium zaakceptować nie można. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium pominęło bowiem dwie istotne nowelizacje u.d.w. Pierwsza nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967), a weszła w życie z dniem 20 września 2022 r. Zgodnie zaś z art. 52 ustawy zmieniającej do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzonych na podstawie u.d.w. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Druga istotna w realiach rozpoznawanej sprawy nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236), a weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. W art. 31 ust. 1 tej ustawy nowelizującej nakazano, podobnie jak w przypadku pierwszej nowelizacji, aby do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzonych na podstawie u.d.w., stosować przepisy w nowym brzmieniu. Zważywszy na datę wejścia w życie powyższych nowelizacji oraz treść zawartych w nich przepisów przejściowych, wydając w dniu 18 listopada 2022 r. decyzję, Kolegium winno było uwzględnić stan prawny uwzględniający wprowadzone przez ustawodawcę zmiany. W kontekście pierwszej ze wskazanych powyżej nowelizacji wskazać należy, że ustawodawca do u.d.w. dodał art. 15 a. Zgodnie z tym przepisem, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191) Z treści przytoczonego art. 15a u.d.w. wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w CEEB i wyłącznie na dzień dnia 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 u.d.w. może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały jedynie przykładowo wymienione w art. 15a ustawy (ustawodawca użył zwrotu "w szczególności"). W konsekwencji katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma w powyższym zakresie charakter otwarty. W odniesieniu do drugiej ze wskazanych powyżej nowelizacji wskazać należy na dodany w jej wyniku art. 2 ust. 15f i 15 g. Jak stanowi art. 2 ust. 15f u.d.w., w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 15g ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. W ocenie Sądu z przedstawionych powyżej przepisów dodanych w drodze nowelizacji u.d.w. wynika, że zmierzają one – przy odformalizowaniu procedury – do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, uprawniając, a jednocześnie obligując organy do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej. Ustalania faktyczne powinny dotyczyć źródeł ciepła i rodzaju stosowanych paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także tych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. Zatem przepisy u.d.w. zobowiązują organ do ustalenia, np. poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminnym jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach. Należy zaakcentować, że przepisy u.d.w. wyposażają właściwe organy w rozległe uprawnienia procesowe. Czynią to w tym celu, aby umożliwić udzielenie pomocy w postaci dodatku węglowego dla jak największej liczby gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Przede wszystkim zaś należy mieść na względzie, że dodatek węglowy może zostać przyznany nawet osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy (art. 2 ust. 15f u.d.w.). Może być on również przyznany osobie w gospodarstwie domowym, nawet wtedy, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, do dnia 11 sierpnia 2022 r. nie zostało zgłoszone lub wpisane do CEEB, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (art. 2 ust. 15g u.d.w.). Tym bardziej należy się opowiedzieć za dopuszczalnością przyznania omawianego dodatku osobie, która takie źródło ogrzewania zgłosiła do CEEB dopiero w wyniku korekty wcześniej złożonej deklaracji, nawet jeżeli taka korekta nie nastąpiła do dnia 11 sierpnia 2022 r. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania, tak z urzędu jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organy nie sprostały wskazanym w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło pomimo posiadania informacji o dokonanej korekcie deklaracji złożonej do CEEB. Miało ono miejsce bez ustalenia rzeczywistego rodzaju stosowanego paliwa stałego – z odwołaniem się wyłącznie do faktu złożenia korekty deklaracji po dniu 11 sierpnia 2022 r., czego w znowelizowanym brzmieniu przepisów u.d.w. zaakceptować nie można Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej rozważania. W szczególności doprowadzi do ustalenia rzeczywistego rodzaju paliwa używanego przez skarżącą, a po uwzględnieniu tych ustaleń ponownie oceni jej wniosek.