II SA/Gd 267/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z 22 lutego 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 października 2018 r. nakładającej na właścicieli – G. i J. H., w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie szeregowej, usytuowanej na terenie działki nr [..] w B., przy ul. K. gm. Ż. do stanu zgodnego z prawem - obowiązek wykonania w terminie do dnia 1 lipca 2019 r. robót budowlanych określonych w sentencji decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu drugiej instancji jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzyć postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśniając pojęcie interesu prawnego organ odwoławczy podkreślił, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle samo, co ustalić przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest wprawdzie nawet bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego poprzeć przepisami prawa, które mogłyby stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji. Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Wr 637/17). Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie przepisów art. 66 ustawy Prawo budowlane, dotyczących obiektów w użytkowaniu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 i zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu. Zatem stroną w tym postępowaniu jest wyłącznie właściciel przedmiotowego budynku. Z akt sprawy wynika, że jedynymi właścicielami budynku są G. H. i J. H. i w związku z tym oni są jedynymi stronami postępowania w rozpatrywanej sprawie. Spółka A. była inwestorem przedmiotowego budynku, zatem zainteresowana jest bezpośrednim rozstrzygnięciem, co może świadczyć o posiadanym interesie faktycznym, jednakże nie posiada interesu prawnego - nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego budynku. Wobec tego nie może posiadać przymiotu strony. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, o czym orzeczono niniejszą decyzją. Ze względu na umorzenie postępowania odwoławczego nie ma podstaw do rozpatrzenia zarzutów odwołania. Skargę na powyższą decyzje wniosła A. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 K.p.a. - poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu pomimo, że brała udział w postępowaniu prowadzonym przez organ I Instancji oraz ustalenia przez organ, że była ona inwestorem i posiada interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie posiada interesu prawnego tj. bez rozstrzygnięcia czy na skarżącej na skutek wydania decyzji nie będzie spoczywał obowiązek prawny w sytuacji, gdy skarżąca wyraźnie wskazywała na toczące się postępowanie reklamacyjne w stosunku do nieruchomości, a zatem istnieniu potencjalnej odpowiedzialności względem nabywców - obecnych właścicieli Państwu H. 2) art. 80 K.p.a. - polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów, poprzez uznanie, że skoro skarżąca nie posiada żadnych praw do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji nie posiada ona przymiotu strony, podczas gdy z treści tej decyzji wyraźnie wynika, że organ I Instancji przesądził o odpowiedzialności skarżącej jako inwestora za zaistniały stan nieruchomości pomimo podejmowanych przez skarżącą aktywnych działań i wskazywania czynników zaistniałego stanu rzeczy i nieprzeprowadzenia czynności mających na celu rzetelną weryfikację stanu budynku i jego przyczyn; 3) art. 107 § 3 K.p.a. - polegające na zaniechaniu wskazania konkretnych dowodów i argumentów na jakich Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoją argumentację uznając, że pomimo że skarżąca została uznana za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i brała w nim czynny udział to przymiot strony nie przysługuje jej na etapie odwoławczym, a zatem niespełnianie przez skarżoną decyzję wymogów określonych prawem. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki wskazał jako bezsporne, że o interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Skarżąca wskazała jednak, że WINB dokonując oceny posiadania przymiotu strony zawęził znacząco znaczenie tego pojęcia, co w zaistniałej sytuacji, gdy PINB wyraźnie odnosił się do odpowiedzialności skarżącej jako inwestora odpowiedzialnego za wzniesienie budynku nie koreluje z takim ujęciem problemu. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma na celu ustalenie czy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ nie stwierdza przy tym przyczyn zaistniałego stanu, ale wskazuje na fakt jego zaistnienia, wskazuje rodzaj niezgodności z przepisami oraz określa termin ich usunięcia. W ocenie skarżącej nieakceptowalne są wszelkie informacje czy twierdzenia wskazujące na podmiot odpowiedzialny za zaistniały stan budynku bowiem te powinny być rozstrzygnięte w reżimie dla nich przewidzianym tj. cywilnoprawnym a nie administracyjnym. Organ I instancji nie wskazał także, co zarzucała skarżąca, jakich to konkretnych przepisów prawa nie spełnia budynek w kontekście stwierdzonych rzekomych nieprawidłowości, które także nie zostały wskazane. W treści decyzji PINB rozważał wyłącznie kwestie przyczyn i to prawdopodobnych przyczyn oraz w ocenie skarżącej jednoznacznie wskazał na odpowiedzialność Inwestora w tym zakresie. W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że odmiennie od oceny WINB wydana decyzja będzie ingerować w prawa i obowiązki skarżącej, bowiem nie należy wykluczać, że jej adresaci G. i J. H. będą opierać swoje dalsze nieuzasadnione roszczenia względem skarżącej na rzekomo bezstronnej decyzji organu nadzoru budowlanego, co należy uznać za nieprawidłowe. Skarżąca wskazała przy tym, że PINB uznał jej prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony zatem jest nieuzasadnionym wykluczenie go z postępowania na dalszym etapie jego trwania. WINB nie odniósł się do tych kwestii w treści decyzji a jedynie arbitralnie uznał, że skarżąca nie jest stroną z uwagi na kwestie związane z prawem własności nieruchomości, które przeniesiono na obecnych właścicieli. Takie rozumowanie jest błędne bowiem interes prawny skarżącej należy powiązać z normą wynikającą z Kodeksu cywilnego tj. art. 556 K.c. w zw. z art. 28 K.p.a.. Wydana decyzja wprost ingeruje bowiem w sferę praw i obowiązków skarżącej, a zatem ma ona prawo żądać ograniczenia czynności organu sprzecznych z jej potrzebami. Skarżąca odrzuciła roszczenia Państwa H., co spowodowało dalszą eskalację żądań i zapowiedź skierowania sprawy do postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. W przeciwnym wypadku, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej regulacji ugruntowało się stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (vide: uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, dostępną na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Dodać również należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą Sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Rozstrzygając zagadnienie, czy zasadnie nie przyznano skarżącej Spółce przymiotu strony przypomnieć trzeba, że stronami postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu i urządzeń z nim związanych powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, ewentualnie podmioty, których interes prawny został naruszony (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 75/18, LEX nr 2494946). Stąd też, jak słusznie wskazał to organ II instancji, zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydujące znaczenie ma zatem tutaj określenie istoty interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego, od którego uzależnione jest pojęcie strony postępowania, wskazanej w art. 28 k.p.a., mimo braku określenia jego istoty w samym przepisie, kojarzone jest jednoznacznie z wyraźnym przepisem prawa, który może stanowić jego podstawę. Co do zasady jest to przepis prawa materialnego i głównie, ale nie wyłącznie prawa administracyjnego, chociaż nie jest wykluczone oparcie interesu prawnego także na przepisie proceduralnym, powiązanym wyraźnie z przedmiotem postępowania. Sama kategoria interesu prawnego natomiast winna się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu stroną postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia. Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Przy uwzględnieniu powyższej argumentacji oraz ustaleń poczynionych przez organy w toku czynności sprawdzających, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że A. nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 października 2018 r., którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono na właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie kontroli, oględzin i przedstawionych ekspertyz organ I instancji stwierdził, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, swoim stanem technicznym nie odpowiada przepisom prawa i jego stan wymaga prac naprawczych. Faktem jest, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca była uznawana za podmiot uprawniony do udziału w postępowaniu i ten udział w całej rozciągłości został jej zapewniony. Nie oznacza to, że okoliczność ta mogłaby przemawiać za przyjęciem, że Spółka ma jakikolwiek interes prawny w tymże postępowaniu. Dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu przez organ I instancji nie konwalidowało wadliwości uznania jej za stronę postępowania. Skarżąca jak wynika to z analizy akt sprawy nie jest właścicielami nieruchomości, której dotyczy postępowanie, była inwestorem budynku i po jego zrealizowaniu zbyła go na rzecz aktualnych właścicieli. Zarzuty skargi nie podważają zaś tej konkluzji. Twierdzenie, że pozbawienie skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyczyn powstania zapadnięcia posadzki budynku, które jest prejudycjalne dla ewentualnego postępowania cywilnego o naprawienie szkody, pozbawia ją prawa do zajęcia stanowiska w kwestii rozstrzygnięcia przyczyn wystąpienia tej szkody jest chybione. Na gruncie prawa administracyjnego i przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do rozstrzygania o kwestii odpowiedzialności podmiotowej za powstały stan budynku. W ocenie Sądu błędnie organ I instancji zidentyfikował interes skarżącej z przypisaniem jej odpowiedzialności za powstałą szkodę i ewentualną możliwością dochodzenia wobec niej roszczeń odszkodowawczych przez aktualnych właścicieli budynku. Ocena tych kwestii należy do kompetencji sądu powszechnego. Natomiast z pewnością na gruncie przepisów tak dotyczących procedury administracyjnej, a także regulacji Prawa budowlanego nie sposób wywieść, aby istniał przepis, z którego wynikałby interes prawny skarżącej Z podanych przyczyn Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Poczynione ustalenia zostały oparte na dostatecznej i wystarczającej analizie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w zakresie interesu prawnego skarżącej. W konsekwencji należało uznać, że prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował w przedmiotowej sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.