I OSK 903/22

Dnia 2 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 707/21 w sprawie ze skargi S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., IV SA/Wr 707/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2021 r. nr SKO [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2021 r. (pkt I.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmówił S.J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. J. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił trudną sytuację zdrowotną męża wnioskodawczyni. Wskazał m.in., że w październiku 2010 r. przeszedł on amputację kończyn dolnych oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] stycznia 2012 r., zgodnie z którym nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od listopada 2010 r. Organ przeanalizował również sytuację życiową wnioskodawczyni ustalając, że jest ona emerytką i od wielu lat zapewnia samodzielnie stałą opiekę swojemu mężowi. Za podstawy odmowy przyznania S. J. świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji uznał ustalone od trzynastu lat prawo do emerytury oraz fakt, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ze stroną, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając sprawę w wyniku odwołania S. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przeszkodą uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być okoliczność pozostawania strony w związku małżeńskim z osobą, nad którą sprawuje opiekę, ponieważ ze względu na istniejące między małżonkami więzi i wynikające z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązki, to na małżonkach ciąży powinność wzajemnej opieki. Organ II instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawczyni z powodu posiadania uprawnień do emerytury. Zwrócił uwagę, że świadczenie to ma w założeniu zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodzinnym nie mogącym samodzielnie funkcjonować. Organ wskazał również, że ustawodawca stanowiąc przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym miał na względzie osoby w wieku aktywności zawodowej, gotowe do podjęcia pracy, ale zmuszone do odstąpienia lub rezygnacji z niej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem organu, z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że aby przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę, który w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Organ podkreślił, że skarżąca od dnia [...] kwietnia 2008 r. posiada uprawnienie do emerytury i świadczenie to pobiera, a z dniem [...] kwietnia 2021 r. ukończyła 73 lata. Jest zatem osobą wyłączoną z rynku pracy. Opiekę nad mężem sprawuje od października 2010 r., a zatem rozpoczęła ją będąc już na emeryturze, nie była czynna zawodowo, co stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które jest adresowane do osób czynnych zawodowo. S. J. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez nią emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu I instancji, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie przepisów u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od kwota najniższej emerytury, tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej. Sąd wskazał nadto, że osiągnięcie wieku emerytalnego i pobieranie świadczenia emerytalnego nie wyklucza uprawnionego z rynku pracy, ponieważ nadal może on podjąć dodatkową pracę zarobkową. Podkreślił przy tym, że w rozpoznawanej sprawie organy powinny poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, czego nie uczyniły, a co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając wyrok w całości zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez przyjęcie, że pozostawanie przez skarżącą poza rynkiem pracy z powodu wieku nie jest okolicznością, która uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez przyjęcie, że brak związku między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia i przejściem na emeryturę, a koniecznością podjęcia opieki nad mężem, uprawnia ją do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro niepełnosprawność męża powstała w 2010 r., a wówczas skarżąca od dwóch lat przebywała na emeryturze i nie pracowała; II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego i procesowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zakres kontrowersji wynikający z postawionych zarzutów kasacyjnych ogranicza się do kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która z powodu wieku znajduje się poza rynkiem pracy i, wobec osiągnięcia wymaganego przez prawo wieku, pobiera emeryturę. Odwołując się do niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wypada zauważyć, iż skarżąca sprawuje całodobową opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zakres stwierdzonej niepełnosprawności męża skarżącej wyczerpuje przesłankę niepełnosprawności, o której stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., a opiekę skarżąca sprawuje od października 2010 r., wówczas, od 2 lat skarżąca pobierała już emeryturę. Odnosząc się do powyższych okoliczności sprawy należy wskazać, iż prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają już ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Stanowisko to koresponduje z ugruntowanym zapatrywaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie wskazywał, że pomijanie w procesie wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. okoliczności faktycznych związanych z wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, w kontekście wysokości świadczeń emerytalno-rentowych uzyskiwanych przez osoby opiekujące się najbliższymi członkami rodziny, dezawuowałoby wyraźną intencję ustawodawcy wyrażającą się w przekonaniu, że uprawniony opiekun nie powinien pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje już świadczenie wyższe (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W związku z tym zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w szczególności w zakresie możliwości wyboru prawa do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w razie ich zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, brak jest możliwości ustalenia racjonalnych przesłanek takiego zakresu zróżnicowania uprawnień opiekunów. Z kolei sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17). Brak jest zatem przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż w świetle przywołanego powyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego, to trafna jest konkluzja Sądu I instancji, iż osiągnięcie wieku emerytalnego i przyznanie opiekunowi prawa do emerytury lub renty nie wyklucza a priori możliwości przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to m.in. z faktu, iż emeryt lub rencista nie są wykluczeni z rynku pracy i pomimo pobierania świadczeń emerytalno-rentowych – co do zasady – mogą w każdym momencie podjąć pracę zarobkową. Brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez takie osoby winien wynikać z konkretnych okoliczności sprawy, chociażby z faktu utraty zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, czy też, będącego tegoż konsekwencją, faktu pobierania renty z tytułu całkowitej niezdolności do wykonywania pracy zarobkowej z powodu stanu zdrowia. Okoliczności takie nie zostały stwierdzone w badanej sprawie, a co więcej, nie jest kwestionowane, iż skarżąca pomimo przekroczenia 70. roku życia nadal całodobowo opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Zakres takiej opieki i wynikające z tego obowiązki opiekuna pozwalają uznać, iż skarżąca, pomimo wieku, nadal posiada przymioty umożliwiające podjęcie pracy zarobkowej. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym wskazującym, iż znajdowanie się skarżącej poza rynkiem pracy z powodu wieku, uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Formułując powyższy zarzut autor kasacji zdaje się pomijać, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi osoby niepełnosprawnej zarówno wtedy gdy nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i wtedy gdy rezygnuje z tych form aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro skarżąca jako emerytka mająca możliwość podjęcia pracy zarobkowej nie podejmuje jej z uwagi na niepełnosprawność męża, to powyższe wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W tym niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wyraża się skutek, którego przyczyną jest konieczność opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Nietrafny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenie powyższego przepisu. Autor kasacji owego związku przyczynowo-skutkowego nie dostrzega pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia i przejściem na emeryturę, a koniecznością podjęcia opieki nad mężem. Wypada się z tym zgodzić. Oczywiście taki związek nie istnieje skoro niepełnosprawność męża skarżącej powstała w czasie jej emerytury. Skarżąca nie miała wówczas powodów aby rezygnować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powyższe jednak, o czym była już mowa powyżej, nie wyczerpuje sytuacji, w których może być opiekunowi osoby niepełnosprawnej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Stawiając zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez pominięcie braku powyższego związku przyczynowo-skutkowego, autor kasacji odwołał się do okoliczności, które nie stanowiły podstawy faktycznej wyrokowania, pomijając przy tym istotną treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czyniącą z faktu nie podejmowania przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nietrafny zatem okazał się także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W konsekwencji niezasadny jest także zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skoro autor kasacji naruszenia przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.) upatruje w naruszenia przepisów wskazanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to stwierdzenie niezasadności tych ostatnich, nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.