I OSK 3187/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 26/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., nr KOC/2851/Go/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 26/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r. nr KOC/2851/Go/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej SKO, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Gospodarki Terenami z dnia 8 lutego 1964 r. nr 38/64 w części, w jakiej obejmuje ona grunt pochodzący z nieruchomości warszawskiej ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w Warszawie", objęty działką nr ew. [...]. Organ wyjaśnił, że po ostatecznym negatywnym rozpoznaniu wniosku [...] z dnia 25 maja 1949 r. w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) - stwierdził brak po stronie wnioskodawcy ([...] będącego następcą prawnym [...], po której w drodze postanowienia Sądu odziedziczył spadek) - legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nie ma on bowiem już żadnego tytułu do dawnej nieruchomości ozn. hip. "Nieruchomość Nr [...] w Warszawie". Wobec tego dla [...] z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie wynikają, już żadne uprawnienia ani obowiązki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu w sytuacji, kiedy prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do przedmiotowego gruntu. Z tego powodu osoba taka powinna jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego tzw. wnioskiem dekretowym wystąpić o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania nadzorczego kontynuować postępowanie dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). W rozpoznawanej sprawie sytuacja wyglądała jednak odmiennie. Skarżący dopiero po zakończeniu postępowania (z wniosku dekretowego) ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 marca 2018 r., odmawiającą skarżącemu przyznania prawa użytkowania wieczystego m. in. do przedmiotowego gruntu - zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 lutego 1964 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste części ww. nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr [...] na rzecz osób trzecich. Taka kolejność działań musiała w tym przypadku skutkować wydaniem przez organ nadzoru na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ze względu na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wszczęcie tego postępowania. Strona skarżąca utraciła bowiem ewentualny status strony w postępowaniu, które obecnie chciała zainicjować. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. z art. 160 k.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.162 poz. 1692) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przysługiwanie uprawnionemu roszczenia odszkodowawczego opartego na tzw. błędzie urzędniczym rozliczanym w trybie art. 160 k.p.a. przed sądem cywilnym nie tworzy interesu prawnego nadającego przymiot strony osobie żądającej kontroli nadzorczej decyzji (wydanej przed dniem 1 września 2004 r.), w wyniku której osoba ta poniosła szkodę (polegającą na niemożności zrealizowania praw dekretowych do tzw. nieruchomości warszawskiej). 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. polegające na oddaleniu, podlegającej uwzględnieniu skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek osoby, której przysługuje przymiot strony postępowania nadzorczego wobec decyzji, która w majątku tej osoby wyrządziła szkodę rozliczaną w trybie art. 160 k.p.a., tworzącego po stronie osoby uprawnionej roszczenie odszkodowawcze, a więc postanowienie wydane z naruszeniem przepisów art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą sporu jest czy skarżący kasacyjnie ma przymiot strony w postępowaniu dekretowym, by móc wszcząć postępowanie nieważnościowe. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.162 poz. 1692). Zarzut ten jest nieuzasadniony. W postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Wprawdzie pojęcie interes prawny nie jest dookreślone ustawowo jednak, interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Interes prawny winien mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, choć wskazuje się także na przepisy procesowe lub ustrojowe. Skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym ze swoich praw jako następca prawny byłej właścicielki nieruchomości. Wskazać również należy, że przepis art. 160 k.p.a., który miałby stanowić podstawę zgłoszonych roszczeń, jest przepisem już nieobowiązującym, jednak mogącym stanowić podstawę żądania odszkodowania (zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Zgodnie zatem z brzmieniem art. 160 k.p.a. wymóg uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem prawa stanowi niekwestionowany warunek materialnoprawny zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie. Dopiero bowiem od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstaje możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Zauważyć jednocześnie należy, że przedmiotem postępowania jest postanowienie o charakterze stricte procesowym, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy zatem skarżącemu kasacyjnie wskazać, że prawidłowo postawiony zarzut w tej sprawie winien zasadzać się na naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a., to on bowiem stanowił podstawę zaskarżonego postanowienia i konsekwentnie to on był poddany analizie przez Sąd I instancji. Badanie decyzji pod kątem wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje w kolejnym etapie postępowania nieważnościowego, gdy nie występują przesłanki negatywne do jego wszczęcia. W niniejszej sprawie postępowanie zostało jednak zakończone na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego. A wskutek istnienia przesłanki negatywnej, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie zachowując kolejności działań w takiej sytuacji, co bezpośrednio skutkowało wydaniem zaskarżonego w sprawie postanowienia. Po nabyciu spadku po [...] w pierwszej kolejności należało bowiem złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej - Skarżący winien był złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego tzw. wnioskiem dekretowym, a dopiero w następnej kolejności, w zależności od wyniku postępowania, czyli po pozytywnym dla niego zakończeniu postępowania nadzorczego (nieważnościowego) dochodzić praw do gruntu czyli kontynuować postępowanie dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). Tymczasem, w sytuacji, kiedy prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, organ odmówi byłemu właścicielowi (następcy prawnemu byłego właściciela) prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może wylegitymować się już żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do spornej nieruchomości. Tymczasem, w niniejszej sprawie dopiero po zakończeniu postępowania (z wniosku dekretowego) ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 marca 2018 r. odmawiającą skarżącemu przyznania prawa użytkowania wieczystego m.in. do przedmiotowego gruntu - skarżący pismem z dnia 4 maja 2018 r. zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 lutego 1964 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste części ww. nieruchomości wchodzącej w skład dz. ew. nr 267 na rzecz osób trzecich. A zatem, w momencie uzyskania ostatecznej decyzji dekretowej (niekorzystnej z punktu widzenia skarżącego) było już za późno na składanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej z 1964 r. Taka kolejność działań musiała w tym przypadku skutkować wydaniem przez organ nadzoru na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji ze względu na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wszczęcie tego postępowania. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżone w sprawie postanowienie SKO jest prawidłowe. Strona skarżąca utraciła bowiem ewentualny status strony w postępowaniu, które obecnie chciała zainicjować. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutom naruszenia art. 28 w zw. z art. 160 k.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Jak słusznie zauważył organ administracyjny oraz Sąd I instancji, skarżący na tym etapie (wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej) nie legitymował się już prawem do występowania w tym postępowaniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. Za wadliwie postawiony i nieuprawniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. polegające na oddaleniu, podlegającej uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji wydaniu wadliwego postanowienia z naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Sąd I instancji oddalając skargę zastosował art. 151 p.p.s.a. i to na tym przepisie winien być oparty zarzut. Tym samym Sąd nie mógł jednocześnie zastosować art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Konsekwentnie, co wyjaśniono wyżej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku fragment zarzutu dotyczący wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wnioskującemu nie mającemu już przymiotu strony w tym postępowaniu, co z kolei prawidłowo przeanalizował i ocenił Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy bezpodstawne są zarzuty prawa materialnego i procesowego, a skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.