II OSK 1233/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 61/23 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 28 listopada 2022 r. nr IF-II.4131.45.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 1312/XLIII/2022 Rady Miasta Lublin z dnia 20 października 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - cześć II dla obszaru H - rejon ulic: T. Zana i K. Wallenroda w części obejmującej § 8 ust.1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Lublin na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 61/23 uwzględnił skargę Gminy Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 28 listopada 2022 r. nr IF-II.4131.45.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 1312/XLIII/2022 Rady Miasta Lublin z 20 października 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - cześć II dla obszaru H - rejon ulic: T. Zana i K. Wallenroda (dalej plan miejscowy) w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin zwrot kosztów postępowania. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 55 ze zm., dalej usg) oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp), stwierdził nieważność planu miejscowego w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d. Organ nadzoru wskazał, że plan miejscowy we wskazanej części został podjęty z naruszeniem zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin przyjętego uchwałą Nr 283/VIII/2019 z dnia 1 lipca 2019 r. (dalej Studium), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. W § 8 ust. 1 zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu o symbolu 4U wskazano "przeznaczenie terenu: Tereny zabudowy usługowej - 1) ustala się lokalizację usług nieuciążliwych, w szczególności z zakresu funkcji "U" - zgodnie z § 5; 2) dopuszcza się lokalizację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o powierzchni nieprzekraczającej 70% powierzchni użytkowej". W treści § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d planu miejscowego wskazane zostało, iż w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się standard akustyczny jak dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej. W ocenie Wojewody przywołane przepisy wskazują, że Rada Miasta Lublin zezwoliła na realizację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której dopuszczona wielkość (do 70% powierzchni użytkowej) ponad dwukrotnie przekroczy minimalną wielkość usług na tym terenie (30% tej powierzchni). W konsekwencji, teren 4U oznaczony i opisany na rysunku planu jako usługowy w przeważającej większości zostaje przeznaczony pod realizację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która jako dominująca na terenie 4U narusza ustalenia obowiązującego Studium. Jak wynika bowiem z rysunku Studium teren oznaczony symbolem 4U znajduje się w obszarze oznaczonym kolorem czerwonym o wskazanym kierunku zagospodarowania "tereny usługowe". 1.3. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Lublin zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, wyrażające się w stwierdzeniu nieważności planu miejscowego w ww. części, w sytuacji braku podstaw ku temu, tj. braku naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, trybu sporządzania planu oraz braku naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zdaniem skarżącej zapisy planu miejscowego są jednoznaczne i zgodne ze Studium i z pewnością nie jest to zgodność/spójność pozorna. Nie została naruszona w sposób istotny żadna z zasad sporządzania planu miejscowego, nie zachodzą też inne, wskazane w art. 28 ust. 1 upzp przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części. W skardze wyjaśniono, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 4U położony jest w Studium na mapie zbiorczej część II Kierunki w obszarze terenu usługowego. Ustalenia tekstowe Studium odnoszące się do ustaleń graficznych Studium zawierają tzw. wytyczne ogólne i wytyczne szczególne. Wytyczna ogólna Studium dopuszcza wzbogacanie/uzupełnianie/wymianę wskazanych w Studium funkcji poszczególnych terenów o funkcje komplementarne, jednak funkcje wyznaczone w rysunku Studium należy traktować jako wiodące z możliwością ich wzbogacania. Z powyższej wytycznej wynika zatem, że możliwa jest nawet wymiana funkcji, o ile zachowana zostanie funkcja wiodąca w rysunku Studium, a nowa funkcja nie może być kolizyjna z podstawowym przeznaczeniem terenów. Wyżej opisana wytyczna ogólna Studium znajduje swoje uszczegółowienie w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych, szczególnie w rejonie centrum i subcentrów, gdzie przewidziano wzmacnianie rozwoju funkcji miastotwórczych przeciwdziałających wyludnianiu się centralnych obszarów miasta, umożliwiając wprowadzanie na terenach usługowych funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz realizację wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy (w tym w formie zabudowy śródmiejskiej) - tzw. wytyczna szczególna. Ta wytyczna szczególna znalazła zastosowanie w planie miejscowym, którego część stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Przyjęty w planie podział procentowy (30% do 70%) nie świadczy o zmianie funkcji wiodącej określonej w rysunku Studium z usługowej na mieszkalną ani o tym, że funkcja usługowa przestała być podstawową na rzecz funkcji mieszkalnej. Funkcja usługowa musi mieć co najmniej 30% powierzchni. Funkcja wiodąca Studium nie odnosi się bowiem do jednej działki określonej w planie miejscowym tylko do całego obszaru usługowego położonego pomiędzy ul. Filaretów, ul. Zana i ul. Wallenroda, oznaczonego w Studium kolorem ciemnoróżowym. 1.4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, 1.5. Powołanym na wstępie wyrokiem z 7 marca 2023 r Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle przywołanych w skardze zapisów Studium nie może budzić wątpliwości, iż pierwsze dwa przywołane zapisy mające charakter tzw. wytycznej ogólnej dopuszczają wzbogacanie/uzupełnianie/wymianę wskazanych w Studium funkcji poszczególnych terenów o funkcje komplementarne, jednak funkcje wyznaczone w rysunku Studium należy traktować jako wiodące z możliwością ich wzbogacania. Z powyższej wytycznej wynika więc, że możliwa jest nawet wymiana funkcji, o ile zachowana zostanie funkcja wiodąca w rysunku Studium, a nowa funkcja nie może być kolizyjna z podstawowym przeznaczeniem terenów. Jednakże, co kluczowe w sprawie, opisana wytyczna ogólna Studium znajduje swoje uszczegółowienie w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych. To właśnie ta wytyczna (szczególna) stanowiła podstawę do przyjętych w planie miejscowym rozwiązań dla przedmiotowego terenu 4U, która co należy podkreślić nie odnosi się do wszystkich terenów usługowych wyznaczonych w Studium, lecz wyłącznie do obszaru rozwoju funkcji centrotwórczych, szczególnie w rejonie centrum i subcentrów. Stanowisko organu nadzoru pomija natomiast całkowicie ten aspekt sprawy, skupiając się na zapisach Studium dotyczących terenów zlokalizowanych poza obszarem rozwoju funkcji centrotwórczych oraz poza rejonem centrum i subcentrów czyli poza granicami terenu objętego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do tych obszarów nie odnoszą się bowiem zapisy Studium mówiące o wzmacnianiu rozwoju funkcji miastotwórczych przeciwdziałających wyludnianiu się centralnych obszarów miasta, umożliwiające wprowadzanie na terenach usługowych funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz realizację wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy (w tym w formie zabudowy śródmiejskiej). Zasadnie zatem podnosiła Gmina, że przywołana ogólna wytyczna dla terenów usługowych dająca możliwość wzbogacania/uzupełniania/wymiany wskazanych w Studium funkcji poszczególnych terenów o funkcje komplementarne z zachowaniem funkcji wiodącej jest doprecyzowana wytyczną szczegółową dotyczącą określonego obszaru - w tym przypadku mowa o terenach subcentrum miasta, bo takim obszarem jest obszar objęty planem miejscowym w rejonie ulic: T. Zana i Wallenroda. 2. Wojewoda Lubelski wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż z uwagi na położenie terenu w obszarze subcentrum miasta nie doszło do istotnego naruszenia postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu o symbolu 4U możliwości realizacji na 70% powierzchni użytkowej terenu funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy na wskazanym terenie Studium jako wiodącą wskazuje funkcję usługową; b) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, iż ustalenia planu dla terenu o symbolu 4U, oznaczonego i opisanego na rysunku planu jako teren usługowy, rozstrzygają w sposób jednoznaczny o przeznaczeniu terenu, podczas gdy teren ten w przeważającej większości zostaje przeznaczony pod realizację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; 2) przepisów postępowania: a) art. 141 § 1 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) poprzez jego niedostatecznie uzasadnienie; poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów organu oraz niepełne niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia; b) art. 148 Ppsa poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi Gminy Lublin w sytuacji, gdy podlegała ona oddaleniu. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Lublin wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ nadzoru zrzekł się rozprawy, a skarżąca gmina nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku co do wykładni zapisów studium w szczególności tzw. wytycznej szczegółowej, jest całkowicie sprzeczne z uregulowaniem zawartym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA z: 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1825/12; 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1408/12; 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2080/11). Jest też rzeczą oczywistą, że zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa to dwie odmienne funkcje zabudowy i odmienne klasy przeznaczenia terenu. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody Lubelskiego, że ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Dodatkowo należy zauważyć, że treść studium zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp musi uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę - znaczenie ma szczegółowa regulacja art. 10 ust. 5 upzp. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na dopuszczalność przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę. Przy tym dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę dokonuje się tego w podziale na funkcje zabudowy. 4.4. W związku z powyższym zasadne okazały się oba zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji wywodząc brak sprzeczności pomiędzy ustaleniami Studium a planem miejscowym w odniesieniu do terenu o symbolu 4U naruszył art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp. Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewody Lubelskiego, że dopuszczenie w planie miejscowym na terenie 4U możliwości przeznaczenia 70% powierzchni tego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną narusza ustalenia Studium. Sąd Wojewódzki opierając się na tzw. "wytycznej szczególnej" Studium wskazał na możliwość wymiany funkcji na terenie usługowym w dowolnych proporcjach bądź też nawet na możliwość całkowitej jej zamiany, nie wspomniał jednakże o konieczności sporządzenia odpowiadających takim ustaleniom zapisów. W świetle powołanych przepisów niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy teren przeznaczony w planie pod usługi w istocie poprzez zapis o wymienności funkcji zabudowy przeznacza się na inny cel jako cel podstawowy. Studium nie można interpretować w ten sposób, że dla analizowanego obszaru wyznaczono dwa przeznaczenia terenu i możliwa jest dowolna wymiana proporcji między funkcjami, a nawet o możliwości całkowitej wymiany funkcji usługowej na mieszkaniową wielorodzinną. Jeżeli bowiem dopuszczalne byłoby przeznaczenie do 70% powierzchni terenu usługowego na zabudowę wielorodzinną to teren ten powinien zostać oznaczony jako teren mieszkaniowo-usługowy oznaczony symbolem wykorzystującym oznaczenia literowe U i MW. Również oznaczenie kolorystyczne takiego terenu w granicach linii rozgraniczających powinno stanowić mieszane oznaczenie barwne obrazujące wskazane do realizacji na tym terenie funkcji. 4.5. Nieusprawiedliwione są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie, ponieważ w zaskarżonym wyroku w sposób jednoznaczny wskazano na wszystkie istotne aspekty sprawy oraz wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia. Natomiast art. 148 Ppsa jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. 4.6. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego, uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - ponieważ Wojewoda jednoznacznie wykazał spełnienie przesłanki nieważności określonej w art. 28 ust. 1 upzp tj. sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium a zakwestionowanymi zapisami planu miejscowego - na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę i w oparciu o art. 151 Ppsa oddalił ją. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.