II SA/Lu 61/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 28 listopada 2022 r. nr IF-II.4131.45.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 1312/XLIII/2022 Rady Miasta Lublin z dnia 20 października 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - cześć II dla obszaru H - rejon ulic: T. Zana i K. Wallenroda w części obejmującej § 8 ust.1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej też: "strona", "skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego (dalej też: "Wojewoda", "organ nadzoru") z dnia 28 listopada 2022 r., Nr IF-II.4131.45.2022, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia 20 października 2022 r., Nr 1312/XLIII/2022, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część II dla obszaru [...] - rejon ulic: [...] i [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.), dalej w skrócie: "u.s.g.", oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p.", stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia 20 października 2022 r., Nr 1312/XLIII/2022, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część II dla obszaru [...] - rejon ulic: [...] i [...] w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że kwestionowana uchwała we wskazanej części została podjęta z naruszeniem zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Nr 283/VIII/2019 z dnia 1 lipca 2019 r., zwane dalej "Studium", co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Działanie takie w sposób istotny narusza art. 15 ust. 1 oraz art. 20 u.p.z.p. Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 ustawy reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien być zgodny z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi. Jak argumentował, przedmiotowa zmiana planu w rejonie ulic: [...] i [...] obejmuje 3 tereny zabudowy usługowej: [...], [...], [...] oraz tereny wydzielonych ciągów pieszych: [...], tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych [...] oraz tereny placów: [...]. W § 8 ust. 1 zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu o symbolu [...] wskazano "przeznaczenie terenu: Tereny zabudowy usługowej. 1) ustala się lokalizację usług nieuciążliwych, w szczególności z zakresu funkcji "[...]" - zgodnie z § 5; 2) dopuszcza się lokalizację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o powierzchni nieprzekraczającej 70% powierzchni użytkowej". W treści § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d uchwały wskazane zostało, iż w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustala się standard akustyczny jak dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej. W ocenie Wojewody, przywołane przepisy wskazują, że Rada Miasta [...] zezwoliła na realizację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, której dopuszczona wielkość (do 70% powierzchni użytkowej) ponad dwukrotnie przekroczy minimalną wielkość usług na tym terenie (30% tej powierzchni). W konsekwencji, teren [...] oznaczony i opisany na rysunku planu jako usługowy w przeważającej większości zostaje przeznaczony pod realizację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która jako dominująca na terenie [...] narusza ustalenia obowiązującego Studium. Jak wynika bowiem z rysunku Studium teren oznaczony symbolem [...] znajduje się w obszarze oznaczonym kolorem czerwonym o wskazanym kierunku zagospodarowania "tereny usługowe". Formalnie zatem przeznaczenie podstawowe terenu [...] - tereny zabudowy usługowej w planie miejscowym jest spójne z kierunkiem zagospodarowania wskazanym dla tego obszaru w Studium, jednakże dopuszczenie możliwości lokalizacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o powierzchni do 70% powierzchni użytkowej powoduje, iż jest to spójność pozorna. W ocenie organu nadzoru, na przyjęte rozwiązanie nie zezwala zapis Studium, iż (...) Studium nie jest planem ani też aktem prawa miejscowego, a dokumentem ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej miasta, dopuszcza się wzbogacanie/uzupełnianie/wymianę wskazanych funkcji poszczególnych terenów o funkcje komplementarne. Funkcje wyznaczone w rysunku Studium należy, traktować jako wiodące - z możliwością ich wzbogacania. Wyklucza się jednak wprowadzanie nowych; bądź wzmacnianie istniejących funkcji kolizyjnych z podstawowym przeznaczeniem terenów (funkcje uciążliwe w terenach mieszkaniowych, funkcje mieszkaniowe w terenach produkcyjnych/ przemysłowych/ składowych itp." Jego zdaniem, nie ulega wątpliwości, iż zawarcie w treści Studium zapisów dopuszczających możliwość wzbogacenia funkcji ustalonych w Studium dla poszczególnych obszarów o dodatkowe funkcje jest działaniem słusznym i prawnie dopuszczalnym, jednakże czym innym jest "wzbogacenie" funkcji o inną funkcję komplementarną do tej wiodącej, czym innym zaś uczynienie z funkcji dodatkowej podstawowego przeznaczenia terenu, odmiennego od wskazanego jako kierunkowy w Studium. Dopuszczona w § 8 ust. 1 pkt 2 uchwały na terenie [...] wielkość funkcji mieszkaniowej powoduje, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie będzie uzupełniać i wzbogacać funkcji usługowej, a stanie się przeznaczeniem podstawowym którego Rada Miasta [...] nie przewidziała w Studium na tym terenie. Pobocznie dodał, iż możliwość ustalenia takiego sposobu zagospodarowania terenu istnieje na obszarach dla których w Studium jako podstawowy kierunek zagospodarowania wskazano zabudowę wielorodzinną/usługową, co daje większą swobodę w zakresie ustalenia ostatecznego przeznaczenia terenu niż funkcja usługowa, którą można wzbogacić o funkcje komplementarne jednakże z zachowaniem zasady zachowania jej jako wiodącej. Konkludując, organ nadzoru podniósł, że treść zakwestionowanych § 8 ust. 1 pkt2 i § 8 ust. 3 pkt 3 uchwały wprowadza rozwiązanie, które stoi w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze Studium - zarówno jego części tekstowej, jak i graficznej, odwraca bowiem proporcje funkcji wskazanych w Studium, wyznaczając w istocie nie teren usługowy z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej a teren zabudowy wielorodzinnej z usługami uzupełniającymi go w 30 %, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jednocześnie za nietrafnie organ nadzoru uznał wyjaśnienia organu wykonawczego gminy wskazujące, że ustalenia Studium pozwalają na dopuszczenie na terenie o symbolu [...] - tereny zabudowy usługowej lokalizację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o powierzchni nie przekraczającej 70% powierzchni użytkowej. Jak wskazał, nie kwestionuje samej możliwości wprowadzenia na terenie usługowym, który bez wątpienia położony jest w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a jedynie jej wielkość. Skoro bowiem Studium umożliwia wprowadzanie na terenach usługowych położonych w centrum i subcentrach miasta zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to realizacja tych wytycznych w planie miejscowym powinna polegać na takim ukształtowaniu jego zapisów aby teren [...] nadal pozostał przede wszystkim terenem usługowym a wprowadzona funkcja zabudowy mieszkaniowej jedynie go uzupełniała i wzbogacała. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyrażające się w stwierdzeniu nieważności uchwały w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 3 pkt 3 lit. d uchwały w sytuacji braku podstaw ku temu, tj. braku naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, trybu sporządzania planu oraz braku naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zapisy planu miejscowego są jednoznaczne i zgodne ze Studium i z pewnością nie jest to zgodność/spójność pozorna. Nie została naruszona w sposób istotny żadna z zasad sporządzania planu miejscowego, nie zachodzą też inne, wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części. Jak podniosła, teren oznaczony w planie miejscowym symbolem [...] położony jest w Studium na mapie zbiorczej część II Kierunki w obszarze terenu usługowego. Uzupełnienie części graficznej Studium zawarte jest w szeregu załączników graficznych do Studium zamieszczonych w tekstowej Części II - Kierunki, które odzwierciedlają problematykę zagospodarowania przestrzennego miasta L. w dostosowaniu do poszczególnych działów (tekstu). Załącznik graficzny o nazwie "Obszar rozwoju funkcji miastotwórczych - Kierunki Rozwoju" - załącznik nr [...] do "Kierunków" określa, że teren objęty zaskarżonym planem położony jest w Studium również w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych i rejonie stanowiącym subcentrum miasta. Ustalenia tekstowe Studium odnoszące się do ustaleń graficznych Studium zawierają tzw. wytyczne ogólne i wytyczne szczególne. Wytyczna ogólna Studium dopuszcza wzbogacanie/uzupełnianie/wymianę wskazanych w Studium funkcji poszczególnych terenów o funkcje komplementarne, jednak funkcje wyznaczone w rysunku Studium należy traktować jako wiodące z możliwością ich wzbogacania. Z powyższej wytycznej wynika zatem, że możliwa jest nawet wymiana funkcji, o ile zachowana zostanie funkcja wiodąca w rysunku Studium, a nowa funkcja nie może być kolizyjna z podstawowym przeznaczeniem terenów. Wyżej opisana wytyczna ogólna Studium znajduje swoje uszczegółowienie w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych, szczególnie w rejonie centrum i subcentrów, gdzie przewidziano wzmacnianie rozwoju funkcji miastotwórczych przeciwdziałających wyludnianiu się centralnych obszarów miasta, umożliwiając wprowadzanie na terenach usługowych funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz realizację wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy (w tym w formie zabudowy śródmiejskiej) - tzw. wytyczna szczególna. Ta wytyczna szczególna znalazła zastosowanie w planie miejscowym, którego część stała się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Przyjęty w planie podział procentowy (30% do 70%) nie świadczy o zmianie funkcji wiodącej określonej w rysunku Studium z usługowej na mieszkalną ani o tym, że funkcja usługowa przestała być podstawową na rzecz funkcji mieszkalnej. Funkcja usługowa musi mieć co najmniej 30% powierzchni. Funkcja wiodąca Studium nie odnosi się bowiem do jednej działki określonej w planie miejscowym tylko do całego obszaru usługowego położonego pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], oznaczonego w Studium kolorem ciemnoróżowym. Treść dokumentu Studium w wytycznej szczególnej wprost wskazuje na możliwość wzmacniania rozwoju funkcji miastotwórczych przeciwdziałających wyludnianiu się centralnych obszarów miasta, umożliwiając wprowadzanie na terenach usługowych funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz realizację wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy (w tym w formie zabudowy śródmiejskiej). Zapis ten umożliwia w terenie usługowym wprowadzenie (w istocie w drodze wymiany, a nie uzupełnienie czy wzbogacenie) funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dodała, że Studium obejmuje obszar całego miasta L., tym samym nie wszystkie wyznaczone tereny usługowe mają taki sam charakter i sposób zagospodarowania. Przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego fragmenty Studium przytoczone na uzasadnienie stanowiska organu mówiące o wzbogacaniu, uzupełnianiu terenu usługowego o funkcję zabudowy mieszkaniowej odnoszą się oczywiście do terenów usługowych wyznaczonych w Studium, ale zlokalizowanych poza obszarem rozwoju funkcji centrotwórczych oraz poza rejonem centrum i subcentrów czyli poza granicami terenu objętego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bowiem do niego odnoszą się zapisy Studium mówiące o wzmacnianiu rozwoju funkcji miastotwórczych przeciwdziałających wyludnianiu się centralnych obszarów miasta, umożliwiające wprowadzanie na terenach usługowych funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz realizację wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy (w tym w formie zabudowy śródmiejskiej). Jednocześnie skarżąca podniosła, że powierzchnia terenu [...] w całym terenie usługowym wyznaczonym w Studium stanowi 3,2 %, a w obszarze ww. planu stanowi 23%. Tym samym nawet przedstawione wyliczenia nie potwierdzają tezy organu nadzoru o naruszeniu wiodącej funkcji ustalonej w Studium w postaci terenów zabudowy usługowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Innymi słowy, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zatem rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2018 r., II SA/Gl 742/18). W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06). Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie w niej podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Lubelskiego zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Oczywistym zatem jest, że Rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. Co przy tym istotne, Rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium mogą stanowić łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20, CBOSA). Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. W pewnych przypadkach ustalenia studium mogą nie zostać przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działanie takie jest dopuszczalne o ile wynika to z przepisów studium. Innymi słowy, skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07, CBOSA). Jak już wyżej wskazano, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jest zatem oczywiste, że inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. W przedmiotowej sprawie - wbrew stanowisku Wojewody - tego typu sytuacja jednak nie nastąpiła. Mianowicie w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy teren ([...]) położony jest w Studium w obszarze usług. Wynika to jednoznacznie z części graficznej Studium - mapa zbiorcza. Na powyższych ustaleniach nie można jednak poprzestać. Wskazana cześć graficzna Studium zawiera bowiem szereg uzupełnień (uszczegółowień) zarówno w formie tekstowej jak i graficznej, które to odzwierciedlają w rzeczywistości zasady zagospodarowania przestrzennego, między innymi przedmiotowego terenu. Takim uszczegółowieniem graficznym zapisów Studium jest natomiast załącznik graficzny o nazwie "Obszar rozwoju funkcji miastotwórczych - Kierunki Rozwoju" - załącznik nr 13, który jednoznacznie określa, że teren objęty zaskarżonym planem położony jest w Studium również w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych i rejonie stanowiącym subcentrum miasta. Ustalenia tekstowe Studium odnoszące się do przedstawionych powyżej ustaleń graficznych Studium zawierają następujące zapisy: 1) Część II Kierunków, Rozdział 1, podrozdział 1.1 Kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, pkt. 2 Rejon II - Południowo - Zachodni ppkt. 2 litera g, str. 23, w brzmieniu: "(...) tereny usługowe u zbiegu ul. [...] i ul. [...] - centrum biurowo - usługowe "[...]", gdzie możliwa jest realizacja wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy, w ramach planowanego subcentrum miasta." 2) Część II Kierunków, Rozdział 16 "Uzasadnienie przyjętych rozwiązań oraz synteza ustaleń Studium", podrozdział 16.1, str. 155 (tzw. wytyczna ogólna) w brzmieniu: "(...) Studium nie jest planem ani też aktem prawa miejscowego, a dokumentem ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej miasta, dopuszcza się wzbogacanie/uzupełnianie/wymiane wskazanych funkcji poszczególnych terenów o funkcje komplementarne. Funkcje wyznaczone w rysunku Studium należy traktować jako wiodące z możliwością ich wzbogacania. Wyklucza się jednak wprowadzanie nowych, bądź wzmacnianie istniejących funkcji kolizyjnych z podstawowym przeznaczeniem terenów (funkcje uciążliwe w terenach mieszkaniowych, funkcje mieszkaniowe w terenach produkcyjnych/ przemysłowych/ składowych itp.). Wyklucza się również wprowadzanie nowych, bądź wzmacnianie istniejących funkcji naruszających zasadę integralności, ciągłości, ochrony przed zabudową oraz wzmacniania funkcji przyrodniczych Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych jak również służących jego wzmocnieniu, wskazanych na rysunku Studium, chronionych przed zabudową obszarów otwartych". I to właśnie na tych zapisach w gruncie rzeczy oparł swoją argumentację organ nadzoru wywodząc sprzeczność ustaleń pomiędzy Studium, a przedmiotowym planem miejscowym. Argumentacja ta byłaby do przyjęcia gdyby nie kolejny, kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy zapis Studium zawarty w Części II Kierunków, Rozdział 16 "Uzasadnienie przyjętych rozwiązań oraz synteza ustaleń Studium", podrozdział 16.1, pkt 4, str. 160 w brzmieniu: "(...) w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych, szczególnie w rejonie centrum i subcentrów (zał. 13) przewiduje się wzmacnianie rozwoju funkcji miastotwórczych przeciwdziałających wyludnianiu się centralnych obszarów miasta, umożliwiając wprowadzanie na terenach usługowych funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (podkreślenia Sądu) oraz realizację wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy (w tym w formie zabudowy śródmiejskiej)". Mają na uwadze przywołane zapisy Studium nie może budzić wątpliwości, że pierwsze dwa przywołane zapisy mające charakter tzw. wytycznej ogólnej dopuszczają wzbogacanie/uzupełnianie/wymianę wskazanych w Studium funkcji poszczególnych terenów o funkcje komplementarne, jednak funkcje wyznaczone w rysunku Studium należy traktować jako wiodące z możliwością ich wzbogacania. Z powyższej wytycznej wynika zatem, że możliwa jest nawet wymiana funkcji, o ile zachowana zostanie funkcja wiodąca w rysunku Studium, a nowa funkcja nie może być kolizyjna z podstawowym przeznaczeniem terenów. Jednakże, co kluczowe w sprawie opisana wytyczna ogólna Studium znajduje swoje uszczegółowienie w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych, szczególnie w rejonie centrum i subcentrów, gdzie przewidziano wzmacnianie rozwoju funkcji miastotwórczych przeciwdziałających wyludnianiu się centralnych obszarów miasta, umożliwiając wprowadzanie na terenach usługowych funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz realizację wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy (w tym w formie zabudowy śródmiejskiej) - tzw. wytyczna szczególna. To właśnie ta wytyczna (szczególna) stanowiła podstawę do przyjętych w planie miejscowym rozwiązań dla przedmiotowego terenu [...], która co należy podkreślić nie odnosi się do wszystkich terenów usługowych wyznaczonych w Studium lecz wyłącznie do obszaru rozwoju funkcji centrotwórczych, szczególnie w rejonie centrum i subcentrów. Stanowisko organu nadzoru pomija natomiast całkowicie ten aspekt sprawy, skupiając się na zapisach Studium dotyczących terenów zlokalizowanych poza obszarem rozwoju funkcji centrotwórczych oraz poza rejonem centrum i subcentrów czyli poza granicami terenu objętego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do tych obszarów nie odnoszą się bowiem zapisy Studium mówiące o wzmacnianiu rozwoju funkcji miastotwórczych przeciwdziałających wyludnianiu się centralnych obszarów miasta, umożliwiające wprowadzanie na terenach usługowych funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz realizację wielofunkcyjnych zgrupowań intensywnej zabudowy (w tym w formie zabudowy śródmiejskiej). Zasadnie zatem podnosiła Gmina, że przywołana ogólna wytyczna dla terenów usługowych dająca możliwość wzbogacania/uzupełniania/wymiany wskazanych w Studium funkcji poszczególnych terenów o funkcje komplementarne z zachowaniem funkcji wiodącej jest doprecyzowana wytyczną szczegółową dotyczącą określonego obszaru - w tym przypadku mowa o terenach subcentrum miasta, bo takim obszarem jest obszar objęty planem miejscowym w rejonie ulic: [...] i [...]. W związku z tym bez znaczenia była dalsza (notabene nietrafna) argumentacja Gminy, że Studium dopuszcza także wymianę funkcji (tzw. wytyczna ogólna) z zachowaniem funkcji wiodącej i przy braku kolizyjności. Jej zdaniem, słowo "wymiana" oznacza zastąpienie jakiejś rzeczy inną. W zaskarżonym planie nie doszło natomiast do całkowitej wymiany funkcji usługowej na mieszkaniową wielorodzinną, a jedynie do częściowej ich wymiany, z zachowaniem funkcji wiodącej w Studium (nie na określonej działce) jaką są tereny usługowe - w odniesieniu do całego terenu usługowego w Studium położonego pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Po pierwsze, zdaniem Sąd zachowanie funkcji wiodącej nie może polegać na zachowaniu jej w ilości np. 1%. Wartość ta musi być odpowiednio wysoka, to jest ustalona na takim poziome, aby przeważała na inną funkcją. Tylko wtedy bowiem można ją nazywać funkcją wiodącą. Po drugie, nie można ustaleń planu miejscowego odnosić do innych obszarów niż jednostka planistyczna [...]. Działanie takie wypacza znaczenie zapisów planu, gdyż odnosi określone ustalenia nie do tych obszarów, co należy. Przedmiotowy plan przewiduje konkretne ustalenia dla jednostki planistycznej oznaczonej [...] i tym samym niedopuszczalne jej odnoszenie tych zapisów do obszaru, czy to objętego planem w całości, czy też objętego Studium, co prowadziłoby do ewidentnego zmniejszenia ustalonych wskaźników, a tym samym niewłaściwego ich odczytania. Powyższe uwagi nie mają jednak żadnego wpływu na legalność przedmiotowej uchwały. Najważniejsze w sprawie jest to, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje obszar dla którego Studium oprócz terenu usługowego jednocześnie wyznacza obszar rozwoju funkcji centrotwórczych oraz rejon subcentrum. Dla wzmocnienia rozwoju funkcji centrotwórczych Studium zakłada natomiast wprowadzenie funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Tym samym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie jest tu wyłącznie uzupełnieniem, czy wzbogaceniem, a wręcz jest równoprawną funkcją z funkcją usługową. Z przywołanych zapisów Studium dotyczących obszarów centrotwórczych i subcentrów wynika, że nawet wyznaczenie w miejscu terenu usługowego wyłącznie terenu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest dopuszczalne. Zważyć jednak należ, czego nie dostrzegł organ nadzoru, że przywołane wzmocnienie terenów usługowych poprzez wprowadzenie funkcji mieszkalnej wielorodzinnej nie odnosi się do wszystkich wyznaczonych w Studium terenów usługowych. Ta zasada dotyczy wyłącznie terenów usługowych położonych w obszarze rozwoju funkcji centrotwórczych, centrum i subcentrów (określonych na załączniku graficznym nr 13). Nie ma zatem żadnych przeszkód ku temu aby w obszarach centrum i subcentrów dokonać całkowitej wymiany funkcji usługowej na funkcję mieszkalną wielorodzinną. Skoro dopuszczalna jest nawet całkowita wymiana funkcji to dopuszczalna jest także wymiana częściowa, czyli podział procentowy funkcji usługowej i mieszkalnej w dowolnej wielkości. Dzieje się tak z uwagi na treść szczególnej wytycznej określającej sposób zagospodarowania rejonu centrum i subcentrów (zał. 13) wyrażonej na str. 160 "Kierunków". Regulacja ta jednak - jak wskazano wyżej - nie ma charakteru powszechnego, ale znajduje zastosowanie w ściśle określonych terenach - obszar rozwoju funkcji centrotwórczych oraz w określonych okolicznościach - dopuszczenie wymienności tylko funkcji usługowej na funkcję tylko mieszkaniową wielorodzinną. Zasada uzupełnienia, wzbogacenia terenów usługowych o funkcję mieszkaniową, którą przytacza w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda ma natomiast zastosowanie poza obszarami rozwoju funkcji centrotwórczych, centrum i subcentrów. Nie znajduje jednak zastosowania do terenu objętego zaskarżonym planem. Mając na względzie wyżej przedstawioną argumentację nie można podzielić oceny organu nadzoru, iż Rada podejmując zaskarżoną uchwałę w analizowanej części naruszyła w sposób istotny art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym nie można było uznać, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie sprawy Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a., z uwagi na naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).