II SA/Gl 742/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 maja 2018 r. nr NPII.4131.1.259.2018 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 maja 2018 r. NR NPII.4131.1.259.2018 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej Nr XL/794/2018 w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych przez najemców oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy lub Miasta na prawach powiatu Bielsko-Biała w części § 1 ust. 1 uchwały, jako sprzecznej z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnienie rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, iż przepisem § 1 ust. 1 uchwały przyznano w sposób generalny pierwszeństwo najemcom w nabywaniu bezprzetargowym lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Bielsko- Biała lub własność Miasta na prawach powiatu Bielsko-Biała, z wyłączeniem: 1) lokali mieszkalnych, które na dzień złożenia wniosku usytuowane są w budynkach podlegających remontom kapitalnym lub rozbiórce, 2) lokali mieszkalnych, usytuowanych w budynkach zlokalizowanych na terenach, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bielsko-Biała zastrzega przeznaczenie inne niż dotychczasowe, 3) lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach, w których dotychczas nie była prowadzona sprzedaż lokali, 4) lokali socjalnych oraz lokali, których najemca wybrany został w drodze przetargu. Przepis ten, jak twierdzi Wojewoda, w sposób istotny narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Zatem jest to przyznanie ex lege pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego jego najemcy, a jedynym warunkiem skorzystania z tego prawa, jest związanie umową najmu zawartą na czas nieoznaczony. Wobec tak kategorycznego przepisu ustawy wszelkie próby zawężenia jego zastosowania, w szczególności w drodze aktu podustawowego - jakim jest przedmiotowa uchwała - należy uznać za niedopuszczalne. W skardze z 22 czerwca 2018 r. Prezydent Miasta Bielsko-Biała (dalej: Prezydent), reprezentujący Gminę Bielsko-Biała, zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa, w tym: 1/ art. 34 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że Rada Miejska w sposób istotny naruszyła art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględniając tego, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 34 ust. 1 pkt 6 u.g.n.; 2/ art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. Uzasadniając zarzuty skargi Prezydent wskazał na odmienne podstawy prawne pierwszeństwa ustawowego oraz uznaniowego w nabywaniu lokali. Na mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono pierwszeństwo o charakterze ustawowym, znajdujące ex lege zastosowanie w każdym przypadku zbywania lokali mieszkalnych, które zostały oddane w najem nawiązany na czas nieoznaczony. Natomiast uchwała z dnia 17 kwietnia 2018r. Rady Miejskiej w Bielsku-Białej nr XL/794/2018 reguluje instytucję tzw. pierwszeństwa uznaniowego w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 34 ust. 6 u.g.n., dotyczące preferencji w nabywaniu lokali mieszkalnych. W ocenie Skarżącej, pierwszeństwo ustawowe oraz pierwszeństwo uznaniowe stanowią dwie niezależne i odrębne instytucje prawne, znajdujące oparcie w innych podstawach prawnych. Nieprzypadkowo ustawodawca w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy posługuje się sformułowaniem "zbywania nieruchomości" zaś w art. 34 ust. 6 u.g.n. sformułowaniem "pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom". Adresatem powyższego przepisu jest wąska grupa odbiorców. Uchwała nie ingeruje w pierwszeństwo ustawowe. Nie można traktować, regulacji w niej zawartych jako zawężających pierwszeństwo przyznane z mocy prawa przepisem art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy, a wręcz przeciwnie, jako przyznanie dodatkowo również pierwszeństwa uznaniowego w oparciu o art. 34 ust. 6 wskazanej w podstawie prawnej uchwały. Zakwestionowane zapisy uchwały stanowią zatem rozszerzenie zastosowania instytucji pierwszeństwa. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody Śląskiego będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Nr XL/794/2018 w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych przez najemców oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy lub Miasta na prawach powiatu Bielsko-Biała (dalej: uchwała), w sytuacji, w której uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem. Skarga została złożona przez Prezydenta Miasta Bielsko-Biała, reprezentującego Gminę Bielsko-Biała, w trybie art. 98 u.s.g. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina , której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była uchwała Nr XLII/841/2018 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 9 czerwca 2018 r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Śląskiego. W ocenie Sądu, Wojewoda Śląski podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył przepisów prawa bowiem uchwała ta pozostawała w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Spór pomiędzy organem nadzoru a Gminą Bielska-Biała sprowadza się w istocie rzeczy do tego czy przedmiotowa uchwała ogranicza ustawowe pierwszeństwo do nabywania lokali mieszkalnych, wynikające z art. 34 ust. 1 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jak twierdzi Wojewoda Śląski), czy też wręcz odwrotnie, pierwszeństwo to poszerza (zdaniem Gminy). Pierwszeństwo ustawowe określone w art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n. polega na tym, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Natomiast pierwszeństwo "uznaniowe" wynika z aktu prawa miejscowego, podjętego na podstawie art. 34 ust. 6: "Wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1 i art. 60 ust. 1." Nie wnikając w różnice między jednym i drugim pierwszeństwem, w szczególności tyczące ich zakresu przedmiotowego, trzeba zwrócić uwagę na dwie podstawowe kwestie: po pierwsze – pierwszeństwo ustawowe już z tej racji, że źródłem jego jest akt rangi ustawowej, ma charakter nadrzędny wobec "uznaniowego", wynikającego z aktu podustawowego; po wtóre – co za tym idzie, upoważnienie ustawowe z art.. 34 ust. 6 u.g.n. należy odczytywać jako uprawnienie właściwego organu (w tym przypadku rady gminy) do rozszerzenia, wobec najemców lokali mieszkalnych "pierwszeństwa", w żadnym przypadku do ograniczenia, czy też jedynie potwierdzenia stanu ukształtowanego ustawą. To spostrzeżenie odnosi się tylko do najemców lokali, a nie do innych podmiotów, o których mowa w art. 34 ust. 6 np. (np. najemców lokali użytkowych). Dla niektórych z nich to dopiero uchwała rady gminy będzie źródłem pierwszeństwa ( a nie art. 34 ust. 1 u.g.n.). Wreszcie z tej pobieżnej analizy wynika jeszcze jeden wniosek: w zakresie regulacji donoszących się do "pierwszeństwa" przysługującego najemcom lokali mieszkalnych regulacje zawarte w art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n. i w akcie podjętym w oparciu o art. 34 ust. 6 dotyczą tego samego przedmiotu. Nie ma przy tym znaczenia to, że hipotezą art. 34 ust. 1 pkt. 1 objęte jest pierwszeństwo przy zbywaniu nieruchomości, podczas gdy w art. 34 ust. 6 dotyczy pierwszeństwa przy nabywaniu lokali. To jest kwestia tej samej czynności prawnej, widzianej z różnych stron. W obu przypadkach przepisy określają uprawnienie nabywcy, polegające na przyznaniu ex lege bądź z mocy aktu podustawowego roszczenia o nabycie z zachowaniem pierwszeństwa . Stąd już w tym momencie należy odrzucić stanowisko prezentowane w skardze, jakoby przedmioty te były różne. Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii zasadniczej dla oceny zgodności z prawem uchwały w zaskarżonej części, a tym samym do kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, przyjdzie stwierdzić, że wbrew temu co mogłoby wynikać z pierwszej części § 1 ust. 1 (zdanie pierwsze), gdzie mowa jest o tym, że Rada Miejska przyznaje pierwszeństwo najemcom w nabywaniu bezprzetargowym lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Bielsko- Biała lub własność Miasta na prawach powiatu Bielsko-Biała, to jednak z części drugiej (poszczególne punkty § 1 ust. 1), wynika ewidentne ograniczenie wobec pierwszeństwa ustawowego. Najkrócej rzecz ujmując, najemca lokalu mieszkalnego, który nawiązał najem na czas nieznaczony, a więc dysponuje pierwszeństwem ustawowym, w żadnym przypadku objętym hipotezą punków 1,2,3 i 4 § 1 ust. 1 uchwały, z pierwszeństwa tego nie może skorzystać. Wobec tego stanowisko Wojewody Śląskiego , iż uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 1 została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej ze względu na ograniczenie ustawowego pierwszeństwa przysługującego nabywcom lokali mieszkalnych, w przypadkach, w których najem został nawiązany na czas nieoznaczony, znajduje uzasadnienie. Co za tym idzie, jeśli uchwała była we wskazanej części sprzeczna z prawem podlegała unieważnieniu w trybie art. 91 u.s.g., a zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę tę oddala.