IV SA/Wr 586/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO 4310/20/22 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia 14 lutego 2022 r., nr SKO 4310/20/22 utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzję Zastępcy Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2021 r. (MOPS/DPIN/AI./297/12/5/2021), ustalającą D. G. (dalej: skarżący, strona) opłatę za pobyt E. M. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych we W. (dalej: DPS) w następujący sposób: od dnia 1 marca 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. w wysokości 333,02 zł, od dnia 1 kwietnia 2018 r. do dnia 31 marca 2019 r. w wysokości 340,67 zł miesięcznie, od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. w wysokości 406,01 zł miesięcznie, od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. w wysokości 399,64 zł miesięcznie, od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. w wysokości 399,60 zł miesięcznie, od dnia 1 maja 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. w wysokości 399,76 zł miesięcznie, od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. w wysokości 449,73 zł miesięcznie, od dnia 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 453,59 zł miesięcznie. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją organ I instancji ustalił skarżącemu opłatę za pobyt jego babki w DPS. Jako podstawę prawną decyzji podał m.in. art. 60 ust. 1, 2, art. 61 ust. 1, 2, 2d-f, 62 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 - dalej: u.p.s.). Wskazał, że w związku z niepodpisaniem przez stronę umowy dotyczącej odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia tej odpłatności. Odpłatność tę ustalono na okres od dnia 1 marca 2018 r., wskazując przy tym jej wysokość, która jest zmienna w zależności od miesiąca, za który winna być wnoszona. Wyliczono dochód strony, który przekroczył trzykrotność kryterium dochodowego o kwotę 820,23 zł. Poszczególne kwoty odpłatności wyliczono dzieląc przez liczbę osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności kwotę stanowiącą różnicę między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca (przez co jest ona niższa niż wskazane, maksymalne 820,23 zł). Organ przedstawił szczegółowe wyliczenia dla poszczególnych okresów. W odwołaniu sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wniósł o uchylenie decyzji i zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt babki, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art.11 i art. 8 k.p.a. Uzasadniał, że brak jest relacji pomiędzy nim a jego babką. Zwrócił uwagę na nieponoszenie odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS przez jej córki oraz ponoszenie tej odpłatności przez innych członków rodziny w niższej wysokości. Wskazał na swoje niezbędne wydatki oraz brak sądowego ustalenia obowiązku alimentacyjnego. Zarzucił organowi brak zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego oraz pozbawienie go możliwości obrony praw. Według odwołującego zachodzą przesłanki z art. 64 pkt 3 u.p.s. uzasadniające zwolnienie go w całości od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jego podopiecznej w DPS. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym – zaskarżoną decyzją – SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt wstępnego w pieczy zastępczej jest niezależne od postępowania w sprawie zwolnienia z opłaty. Wobec powyższego stwierdzono brak podstaw do merytorycznego odnoszenia się do poruszanych w odwołaniu okoliczności faktycznych, które mogłyby wpływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy zwolnienia z odpłatności. Przesłanki zwolnienia z opłaty nie mogą determinować decyzji o zasadności ustalenia odpłatności, a jednocześnie ustalenie odpłatności nie blokuje możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłaty w całości lub części. Podano, że w odniesieniu do możliwości zwolnienia strony z odpłatności została wydana decyzja administracyjna Prezydenta Wrocławia z dnia 5 lutego 2021 r. (MOPS/DPIN/297/12/AI./2020/3), która została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 18 maja 2021 r. (SKO 4310/19/21). Tym samym Kolegium odnosiło się jedynie do okoliczności faktycznych i stanu prawnego, obejmujących kwestię ustalenia odpłatności. Według organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący jako wstępny podopiecznej znajduje się w kręgu osób ustawowo zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, a jego sytuacja dochodowa pozwala na ponoszenie tej odpłatności w określonej wysokości, wynikającej zarówno z wysokości jego dochodu jak i odpłatności ponoszonej przez inne osoby. W pozostałych kwestiach, w tym w kwestii zasadności uwzględnienia okoliczności, które zdaniem strony przemawiają za zwolnieniem jej z odpłatności, wskazano, że toczyć musi się odrębne postępowanie (jeżeli złożony zostaje stosowny wniosek), zaś w ramach weryfikacji decyzji ustalającej odpłatność Kolegium nie może brać pod uwagę argumentów przemawiających za weryfikacją decyzji wydanych w innych postępowaniach. Za niezasadne Kolegium uznało kwestionowanie przez odwołującego ustaleń dochodowych poczynionych przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że osiąga on miesięczny dochód co najmniej na poziomie równym trzykrotności kryterium dochodowego powiększonego o kwotę 453,59 zł (czyli najwyższą z ustalonych opłat miesięcznych). Uzasadnienie decyzji w sposób wystarczający wskazuje, że organ I instancji ustalił dochód strony, a jednocześnie w aktach sprawy utrwalono dokumenty to potwierdzające. Z kolei strona nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych, tj. takich, które wskazywałyby, że w dacie wydania decyzji jej sytuacja dochodowa kształtowała się w sposób mniej korzystny niż ustalono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, tzn. jego miesięczny dochód jest niższy od trzykrotności kryterium dochodowego powiększonej o kwotę 453,59 zł. Dodano, że organ I instancji nie rekompensuje też uszczerbku w proporcjonalnie podzielonym koszcie odpłatności przypadającym na poszczególne osoby wysokością opłaty nakładanej na stronę. Wobec zarzutu odwołania dotyczącego niewydania decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych przez Miasto za pobyt podopiecznej w DPS, Kolegium wskazało, że kwestia ta nie była przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwolnieniu skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt podopiecznej w DPS oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., (przez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności dotyczącej sytuacji materialnej skarżącego), art. 81a §1 k.p.a. (przez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżącego), art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. (przez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję i nieprawidłowe wyliczenie wysokości opłaty), art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. (przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę). Skarżący uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Dowodził, że organ pominął negatywną postawę babki wobec skarżącego i jego braci, którą opisał. Zarzucił, że cały ciężar utrzymania podopiecznej w DPS spada na skarżącego i jego braci, przy czym ustalona kwota jest dla skarżącego zbyt wysoka i została zwiększona względem opłat innych członków rodziny podopiecznej. Swoje stanowisko poparł powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów u.p.s., regulujących kwestie związane z ustalaniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. W art. 61 u.p.s. przewidziano, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W przedmiotowej sprawie osobą zobowiązaną do ponoszenia kosztów pobytu podopiecznej jest strona czyli wnuk podopiecznej. Z art. 61 ust. 2 u.p.s. wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Sama wysokość odpłatności może zostać ustalona w dwojaki sposób – w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź na podstawie decyzji administracyjnej, w przypadkach, o których mowa w art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział określoną kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy 70% jej dochodu nie jest wystarczające dla pokrycia tych kosztów w pełnym zakresie, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji zachodzi konieczność partycypacji w kosztach jej pobytu innych podmiotów (wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty. Zasada kolejności przyjęta w art. 61 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. określa sytuacje, w jakich osoby w nim wymienione będą zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Określa też gwarancje dla osoby zobowiązanej, że dochód pozostający na osobę w rodzinie po ustaleniu jej zobowiązania na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej nie będzie niższy, niż 300% kryterium dochodowego. W sytuacji, kiedy dochody mieszkańca domu pomocy nie są wystarczające do pokrycia całości kosztów pobytu, należy obciążyć dalsze osoby zobowiązane, jak w przypadku niniejszej sprawy. Prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16, czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt ll SA/Po 884/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jak pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). W przedmiotowej sprawie na skarżącym jako wnuku podopiecznej ciąży obowiązek ponoszenia opłat za jej pobyt w DPS, albowiem ponoszona przez nią opłata nie pokrywa całości kosztów jej zamieszkania. Skoro skarżący nie zawarł umowy z organem w kwestii ponoszenia opłat, nie wyrażając przy tym jakiejkolwiek gotowości zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., to organy miały wszelkie podstawy do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Ratio legis ww. przepisu jest możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osobom uchylającym się od współpracy z organem w tym zakresie, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Organy dokonały prawidłowych obliczeń kosztów opłat obciążających skarżącego za poszczególne okresy i działania te uzasadniły. Są one przejrzyste, oparte na prawidłowo zastosowanych przepisach, co sprawia, że Sąd w tym zakresie ustalenia te przyjmuje za swoje. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy też wzajemnej relacji skarżącego z podopieczną nie mogą mieć znaczenia w sprawie o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec charakteru publicznoprawnego zobowiązania nie ma potrzeby badania życia rodzinnego strony i mieszkańca DPS. Na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa bowiem w żaden sposób osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 144¹ zd. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określonych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 r., I OSK 3377/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 115/20) Odnosząc się do wniosku skarżącego o wydanie orzeczenia przez Sąd o zwolnieniu skarżącego od obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt wstępnego w pieczy zastępczej jest niezależne od postępowania w sprawie zwolnienia z opłaty. Przesłanki zwolnienia z opłaty nie mogą determinować decyzji o zasadności ustalenia odpłatności, a jednocześnie ustalenie odpłatności nie blokuje możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłaty w całości lub części. Odnośnie zwolnienia skarżącego z odpłatności została zresztą wydana odrębna decyzja, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Za nieuzasadniony uznać też należy zarzut braku wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych przez Miasto za pobyt podopiecznej w DPS. Kwestia ta nie jest objęta niniejszym postępowaniem, które dotyczy ustalenia odpłatności za pobyt w DPS. Końcowo podkreślenia wymaga, że organy administracji nie mają możliwości modyfikowania treści przepisów prawa w oparciu o kryteria spoza systemu prawnego. Jeżeli więc, jak w niniejszej sprawie, przepisy u.p.s. w danych okolicznościach nakazują wydać rozstrzygnięcie o ściśle określonej treści, to organ by nie narazić się na zarzut działania wbrew prawu- zgodnie z zasadą praworządności – musi takie rozstrzygnięcie wydać. Kwestia ocen moralnych i subiektywnych odczuć strony postępowania oraz organu wydającego decyzję nie ma znaczenia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 732/10). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.