III SA/Gl 864/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant referent - stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 października 2022 r. nr SKO.GN/41.8/253/2022/14464/WS w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 13 października 2022 r., nr SKO-GN/41-8/253/2022/14464/WS, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 47 ze zm, dalej jako u.d.p. oraz § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (Dz. Urz. Woj. Śl, poz. 7361) , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. (dalej: organ I instancji) z 25 sierpnia 2022 r. nr [...] ,nakładającą względem S sp. z o.o. w W. (dalej: strona skarżąca) karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: 18 maja 2022 r. w trakcie objazdu ul. P. (droga powiatowa nr [...]) pracownik Zarządu Dróg Miejskich w G. stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego tejże drogi poprzez umieszczenie na działce nr [...], obręb P., bez zgody zarządcy drogi fragmentu reklamy dotyczącej działalności firmy należącej do strony skarżącej. Na dowód powyższego sporządzono notatkę służbową, wykonano pomiar reklamy (sposób dokonania pomiaru opisano w notatce służbowej znajdującej się w aktach sprawy) oraz wykonano dokumentację fotograficzną. W związku z powyższym, zawiadomieniem z 19 maja 2022 r. poinformowano stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz o wyznaczonym na dzień 15 czerwca 2022 r. terminie dokonania oględzin miejsca umieszczenia reklamy. W dniach 19, 20 i 23 maja 2022 r. pracownik organu I instancji dokonywał objazdu ul. P., w konsekwencji czego stwierdzono, iż reklama zajmowała pas drogowy. Celem potwierdzenia faktu sporządzono notatki służbowe oraz dokumentacje fotograficzne. Z kolei 24 maja 2022 r. pracownik organu I instancji dokonał ponownie objazdu ul. P., w konsekwencji czego stwierdził, że przedmiotowa reklama jest w trakcie rozbiórki i w całości usuwana z pasa drogowego. Celem potwierdzenia faktu sporządzono notatkę służbową oraz dokumentację fotograficzną. 31 maja 2022 r. strona skarżąca złożyła pismo, w którym poinformowała, że nośnik reklamowy, który był zainstalowany przy ulicy P. działka [...] został zdemontowany w dniu 24.05.2022 r. 15 czerwca 2022 r. dokonano oględzin miejsca umieszczenia reklamy w wyniku czego stwierdzono, iż reklama została usunięta z pasa drogowego ul. P.. Na dowód dokonanych czynności wykonano dokumentację fotograficzną oraz spisano odpowiedni protokół. Strona skarżąca nie była obecna przy oględzinach. W tym stanie rzeczy organ I instancji omówił szczegółowo przepisy u.d.p. uznał za bezsporne, że reklama dotycząca działalności strony skarżącej umieszczona była w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] ul. P. na działce nr [...], obręb P.. Reklama swoim fragmentem znajdowała się w pasie drogowym, którego granica oraz miejsce umieszczenia reklamy zaznaczone zostało na planie sytuacyjnym załączonym do akt sprawy jak również uwidocznione zostało na wydruku z systemu IntraEWID, który również dołączono do akt sprawy. Za bezsporne organ I instancji uznał sposób ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, wymiary i powierzchnia reklamy zostały ustalone przez pracownika organu I instancji w trakcie oględzin pasa drogowego ul. P.przeprowadzonych w dniu 18 maja 2022 r. Na dowód przeprowadzonej kontroli oraz pomiarów spisano notatkę służbową, którą załączono do akt sprawy. W ocenie organu ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że zajęcie pasa drogowego ul. P. poprzez umieszczenie reklamy miało miejsce w okresie od dnia 18 maja 2022 r. do dnia 24 maja 2022 r. Organ I instancji, mając na uwadze zgromadzone dowody, nałożył na stronę skarżąca karę pieniężną w wysokości 2.205 zł za nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy. Kwota tej kary stanowi 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego reklamy, stawki opłaty za zajęcie 1 m2, ustalonej zgodnie z cytowaną wyżej uchwałą, wynoszącą 2,50 zł oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego wynoszących 7 dni. Odnosząc się do zagadnienia art. 189f k.p.a., tj. czy istnieje możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, organ pierwszej instancji stanał na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania. W jego ocenie w sprawie nie można twierdzić, że waga naruszonego prawa jest znikoma. Zaznaczył, że każdy dodatkowy element nie związany z potrzebami ruchu drogowego może dekoncentrować uczestników ruchu i w konsekwencji doprowadzić do kolizji drogowej, dlatego też nie można mówić o znikomości naruszenia prawa w rozumieniu analizowanego przepisu. W końcowej części uzasadnienia organ I instancji podkreślił, że nie jest to pierwsze wykroczenie strony skarżącej o podobnym charakterze, ponieważ w 2017 r. wobec strony prowadzone było względem niej postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy, które zakończyło się wydaniem karnej decyzji administracyjnej. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie. Decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów, : art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenia kary, w sytuacji gdy nie dokonano jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, kolizji z pasem drogowym reklam oraz nie wykazano zajęcia pasa we wskazanym okresie jak i zajmowanej powierzchni, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której organ nie posiada w zgormadzonym materiale dowodowym dokumentów potwierdzających wejście w pas drogowy reklam, ilości dni rzekomego zajęcia pasa drogowego oraz potwierdzających w sposób jednoznaczny powierzchni rzekomego zajęcia, art. 1, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, oraz art 107 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie przebiegu granicy pasa drogowego, co znalazło wyraz w niekompletnym materiale dowodowym sprawy, a czego konsekwencją było nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego oraz wadliwe uzasadnienie decyzji, art. 189 f § 1 pkt 1 k.p..a. poprzez wymierzenie kary stronie skarżącej, podczas, gdy waga rzekomego naruszenia prawa była znikoma. Strona skarżąca zaprzestała rzekomego naruszenia prawa, zatem organ, po tym jak w sposób prawidłowy ustaliłby zajęcia pasa drogowego, powinien odstąpić od nałożenia kary administracyjnej. W uzasadnieniu odwołania, po krótkim przytoczeniu stanu faktycznego sprawy wskazano, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, że w ocenie strony skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych odniesień do tego, jak przebiega pas drogowy w stosunku do reklamy, a tym samym brak dowodu na kolizję reklamy z pasem drogowym. Aby wykazać, czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego, organ powinien dysponować opinią geodety w szczególności, że jest to rzekome zajęcie przez część, a nie całość reklamy. Zdaniem strony skarżącej na mapie geodezyjnej, w oparciu o dane zawarte w książce drogi - szerokość, powierzchnia - należy wyznaczyć przebieg granic pasa. Następnie na tak przygotowanej mapie powinna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z łukami granicznymi pasa. W ocenie strony skarżącej w aktach sprawy brak jest takich dokumentów, a znajdujące się mapy nie mają źródła pochodzenia, nie zawierają żadnych informacji o tym skąd zostały pozyskane. Co więcej, zaznaczenie położenia reklamy na tej mapie budzi wiele zastrzeżeń i wątpliwości. Ponadto podniesiono, że organ I instancji nie wykazał przebiegu granicy pasa drogowego ani też powierzchni reklamy, która rzekomo ten pas zajmowała oraz ilości dni rzekomego zajęcia. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie, że podczas przeprowadzonej kontroli dokonano geodezyjnego pomiaru zajęcia pasa drogowego oraz sporządzono pomiar wielkości powierzchni rzutu poziomego reklamy oraz wysokości. na jakiej się znajdowała. Samo stwierdzenie w protokole kontroli, że taki pomiar reklamy wykonano, nie potwierdza tego. Fakty te mają istotny wpływ na przebieg postępowania i bez nich postępowanie nie może być kontynuowane. Niemożliwe w przedmiotowej sprawie jest uzupełnienie materiału dowodowego o wskazane wyżej pomiary, ponieważ reklama została zdemontowana, co widać na dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy. W dalszej części uzasadnienia strona podniosła m.in., że organ I instancji nie dokonał ustaleń stanu faktycznego polegających na umiejscowieniu reklamy na mapie z naniesionymi liniami granicznymi pasa drogowego, ustalenia powierzchni reklamy w oparciu o pomiary dokonane w okresie, za który kara została wymierzona, jak również nie dowiedziono rzekomego zajęcia pasa drogowego w całym okresie, za który nałożona została kara pieniężna. Dodatkowo, w ocenie strony skarżącej, organ I instancji powinien zastosować przepis art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpić od wymierzani kary. W ocenie strony skarżącej powyższe uzasadnione jest przede wszystkim wątpliwościami co do pozostawania reklamy w pasie drogowym, krótkim okresem zajęcia pasa drogowego oraz powierzchnią zajęcia. Organ odwoławczy zaskarżona deczyją z dnia 13.10.2022r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego zastosowane przepisy prawa materialnego, tym samym nie podzielajac zasadności zarzutów odwołania . W skardze skierowanej na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Gliwicach postawiono zarzuty: -naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, -naruszenie art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, -naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art 107 k.pa., poprzez niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji, i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. -naruszenie art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona skarżąca zaprzestała naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zarzuty podniesione w skardze uznał za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie natomiast do art. 4 pkt 1 u.d.p. pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Okolicznością bezsporną w sprawie jest umieszczenie przez stronę skarżącą fragmentu reklamy swojej działalności na działce przylegającej do drogi publicznej, jak również fakt, że strona skarżąca nie ubiegała się o jakiekolwiek zezwolenie w tej materii. Natomiast spór dotyczy kwestii, czy grunt, na którym umieszczono stosowny baner należy do pasa drogowego. W ocenie Sądu jednak spór ten ma charakter pozorny, dlatego, że strona skarżąca nie przedstawiła – mając takie uprawnienie i będąc o nim pouczona- żadnego dowodu negującego ustalenia organu. Podważyła natomiast postępowanie dowodowe organu. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W aktach administracyjnych znajdują się następujące dane: -wyrys mapy zasadniczej (k. 2) -wypis z rejestru gruntów (k. 3) -notatki służbowe zawierające wydruki zdjęć sporządzone w dniach 18, 19, 20 i 23 maja 2022 r. (k. 1, 11-14) -protokół oględzin wraz z wydrukiem zdjęcia pasa drogowego przy ul. P. według stanu na 15 czerwca 2022 r. (k. 16-17) -wydruk z systemu IntaEVID z oznaczonymi granicami pasa drogowego (k. 19). W ocenie Sądu wszystkie te dokumenty mogły być uznane za dowody w rozumieniu art. 75 §1 k.p.a., również ustalenia poczynione na ich podstawie uznać należy za wewnętrznie spójne, logiczne i poprawne. Wynika z nich, że przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. P., a także że reklama była widoczna z jednej strony. Na kopii mapy przerywanym kolorem zielonym zostały zaznaczone granice pasa drogowego ul. ., którą, zgodnie z informacją z rejestru gruntów, tworzy m.in. działka nr [...], a która to ulica jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Sporządzający wypis dodatkowo zaznaczył granice pasa drogowego różowym flamastrem, co nie zmienia faktu, że na przedstawionej kopii mapy granice te były wyraźnie zaznaczone zieloną linią przerywaną. Sąd przyznaje rację poglądowi organu odwoławczego, że górną granicę pasa drogowego wyznacza najwyższy punkt na jakim znajduje się (do jakiego sięga) oświetlenie drogowe. W tym wypadku elementy oświetlenia ulicznego (słupki latami drogowych i najwyższy punkt, do którego sięgają) wyznaczają w przedmiotowej sprawie granice pasa drogowego w pionie, są to bowiem bezsprzecznie urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Przedmiotowa reklama znajdował się pod linią wyznaczoną najwyższym punktem latami ulicznych, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego stanowiącego dopuszczalny dowód w sprawie - np. zdjęcia z dnia 18 maja 2022 r. (k. 1). Odnosząc się zaś do zarzutów względem nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji powierzchni reklamy (jej części znajdującej się w pasie drogowym) oraz braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonanie pomiaru podkreślić należy, że w notatce służbowej z dnia 18 maja 2022 r. znajdującej się w aktach sprawy dokładnie opisano sposób wykonania pomiaru wraz z użytymi do tego celu przyrządami mierniczymi, co znajduje odzwierciedlenie w treści notatki służbowej. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie podważyła tych ustaleń. Nie zakwestionowała przyjętej metody pomiaru, nie przedłożyła alternatywnych ustaleń. Podstawowy zarzut jaki postawiła w odwołaniu, a potem w skardze polegał na braku oficjalnego pomiaru geodezyjnego. Jednakże nie było to w sprawie konieczne, gdyż przepisy materialnoprawne (art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 pkt 12 u.d.p.) nie nakładały na organy administracji publicznej obowiązku oparcia się na kwalifikowanych środkach dowodowych. Należy podkreślić, że organ I instancji przeprowadził kompletne postępowanie dowodowe i dokonał ustaleń mieszczących się w granicach swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Tym samym nie naruszył, wbrew zarzutom skargi art. 81 a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Aby zatem mógł znaleźć zastosowanie musiałoby dojść do sytuacji, w której pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego możliwe jest wciąż przyjęcie różnych możliwych hipotez – w takim wypadku należy rzeczywiście przyjąć rozwiązanie korzystniejsze dla strony. W tym wypadku ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynikają zarówno granice pasa drogowego, zajęta powierzchnia jak i okres zajęcia. Na marginesie w tej ostatniej kwestii organy rzeczywiście przyjęły ustalenia na korzyść strony skarżącej uznając za datę początkową zajęcia pasa drogowego datę 18 maja 2022 r. (tj. datę pierwszej notatki urzędowej) a za okres zajęcia 7 dni, mimo, że w rzeczywistości tak początkowa data, jak i faktyczny okres naruszenia pozostają nieznane. Organy administracji publicznej nie naruszyły także pozostałych podanych w skardze przepisów prawa procesowego a to: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art 107 k.p.a. Całe postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów prawa. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej Strona skarżąca miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Wyjaśniono jej zasadność przesłanek przyjętych przy załatwieniu sprawy. Zebrano i rozpatrzono cały niezbędny materiał dowodowy. Również uzasadnienia decyzji obu instancji zawierają zarówno podstawę faktyczną jak i prawną. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Należy zwrócić uwagę, że te dwie przesłanki występują łącznie. Wprawdzie strona skarżąca usunęła sporny baner reklamowy 24 maja 2022 r., tj. przed zakończeniem postępowania administracyjnego.Jednak Sąd przyznaje rację organom obu instancji, że waga naruszenia prawa, w postaci posadowienia reklamy w pasie drogowym drogi publicznej bez stosownego zezwolenia, nie była znikoma. Należy zwrócić uwagę, że umieszczone w pasie drogowym urządzenia zawierające reklamy, ogłoszenia i inne informacje niż związane z samym ruchem drogowym rozpraszają użytkowników drogi, co stanowi potencjalne źródło wypadków komunikacyjnych. Ponadto strona skarżąca miała podobne postępowanie zakończone wymierzeniem kary administracyjnej w 2017 r. Skoro zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek pouczenia strony o niezgodności z prawem jej działania trudno stosować go do strony, która z racji wcześniejszego ukarania powinna mieć świadomość naruszenia przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 k.p.a. oddalił skargę.