IV SA/Wa 1808/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Miasta M. kwotę 807 (osiemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej organ), po rozpatrzeniu reklamacji Miasta M. (dalej skarżący) od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], OZ/I kwartał/2020 z 12 maja 2020 r., znak [...], określił dla Miasta M. za okres I kwartału 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 8175 zł za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych pochodzących z 18,00 ha powierzchni utwardzonej, z 4,2 ha powierzchni dachowych oraz z 12,85 ha powierzchni biologicznie czynnych ujętych w zbiorcze systemy kanalizacji deszczowej, zakończonych czterema istniejącymi wylotami kanalizacyjnymi (W1, W2, W3 i W4) w rejonie ulicy [...] w M.. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 12 maja 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustaliło, w formie informacji dla Miasta M. za okres I kwartału 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 8175 zł za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych pochodzących z 18,00 ha powierzchni utwardzonej, z 4,2 ha powierzchni dachowych oraz z 12,85 ha powierzchni biologicznie czynnych ujętych w zbiorcze systemy kanalizacji deszczowej, zakończonych czterema istniejącymi wylotami kanalizacyjnymi (W1, W2, W3 i W4) w rejonie ulicy [...] w M.. Miasto M. złożyło reklamację, w której wskazało, że w przesłanej informacji Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] zastosowało błędny sposób obliczenia opłaty zmiennej. Według reklamującego, wzór stanowiący podstawę wyliczenia kwartalnej stawki opłaty, powinien zawierać składową czasu wyrażoną w kwartale, a nie czasu "wyrażonego w latach". Według reklamującego, kwartał stanowi ¼ okresu, o którym mowa w art. 272 ust 5 Prawa wodnego tj. roku i otrzymany wynik powinien być podzielony przez cztery. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] nie uznało reklamacji Miasta M.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że określenia wysokości przedmiotowej opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) i naliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł m3/rok), ilości odprowadzanych wód (wyrażonych w m3) i czasu (kwartał). Dalej organ wskazał, że zgodnie z wyliczeniem przedstawionym w przedmiotowej informacji ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzonych w I kwartale 2020 r. wynosi 10900,40 m3. W celu wyliczenia wysokości opłaty zmiennej zgodnie z literą prawa należy ilość odprowadzanych wód pomnożyć przez wartość jednostkowej stawki opłaty zmiennej czyli 0,75 zł (za 1 m3/rok) oraz czasu (jednego kwartału - czyli 1) co w efekcie daje: 10900,40 * 0,75 * 1 = 8175,30 PLN, co w zaokrągleniu daje 8175 PLN. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z literą prawa jak również zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona jest w m3/rok i nieprawidłowe jest dostosowywanie jej do wyliczeń na 1 m3/kwartał. Takie też jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyrokach sygn. akt. IV SA/Wa 1175/19, IV SA/Wa 1176/19, IV SA/Wa 1174/19 z dnia 8 sierpnia 2019 r., w których wskazano, że "Stosownie do art. 272 ust. 5 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m³ i czasu, wyrażonego w latach. Skoro powołany przepis przewiduje stawkę jednostkową opłaty za faktyczne zużycie w danym okresie, a opłata ma wymiar odpowiadające temu okresowi, to na akceptację zasługuje stanowisko organu, że należało zastosować jednostkę czasu "kwartał" jako odpowiadającą okresowi objętemu informacją ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne [...]. Tylko taki - w ocenie Sądu - sposób ustalenia opłaty, będzie rzetelny i odpowiadający rzeczywistej ilości odprowadzonych wód". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r. wniosło Miasto M. zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i rozstrzygnięciu na niekorzyść strony wątpliwości co do normy prawnej wynikającej ze stosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, który jest podstawą obliczenia opłaty zmiennej określonej zaskarżoną decyzją, podczas, gdy przedmiotem sprawy jest nałożenie obowiązku i określenie wysokości daniny publicznej, a w takich przypadkach dokonując wykładni przepisów wątpliwości co do treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata zmienna, której sposobu wyliczenia dotyczą te przepisy powinna być wyliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty (wyrażonej w złotych za 1 m3 za 1 rok), ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu (wyrażonego w jednostce miary "kwartał"), co przy wyliczeniu opłaty kwartalnej powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "1", podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jako ostatni z wymienionych wyżej czynników iloczynu powinien być uwzględniony "czas wyrażony w latach", co przy wyliczeniu opłaty w odniesieniu do kwartalnego okresu rozliczeniowego powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "0,25", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i określenie w zaskarżonej decyzji opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód deszczowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna. W konsekwencji podniesionych zarzutów, skarżące Miasto M. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2020 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). Zaskarżoną decyzją organ administracji określił dla Miasta M. za okres I kwartału 2020 r. opłatę zmienną w wysokości 8175 zł za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych pochodzących z 18,00 ha powierzchni utwardzonej, z 4,2 ha powierzchni dachowych oraz z 12,85 ha powierzchni biologicznie czynnych ujętych w zbiorcze systemy kanalizacji deszczowej, zakończonych czterema istniejącymi wylotami kanalizacyjnymi (W1, W2, W3 i W4) w rejonie ulicy [...] w M.. Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018, poz. 2268), zgodnie z którym wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Ustalając wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał, o czym stanowi art. 272 ust. 10 Prawa wodnego. Przepis art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego stanowi zaś, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W niniejszej sprawie wysokość opłaty zmiennej określona została zgodnie z art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego w oparciu o oświadczenie podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Z kolei stosownie do art. 552 ust. 2g Prawa wodnego w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. W przedmiotowej sprawie oświadczeniem tym jest oświadczenie z 20 kwietnia 2020 r., z którego wynika, że ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych w I kwartale 2020 roku wynosi 10900,40 m³. Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). Do ustalenia w przedmiotowej sprawie wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia wynoszącą 0,75 zł za 1 m³ na 1 rok. Mając powyższe dane, organ winien był ustalił w przedmiotowej sprawie dla Miasta M. wysokość opłaty zmiennej zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jako iloczyn jednostkowej stawki opłat – 0,75 zł za 1 m³ na 1 rok, ilości odprowadzanych wód - 10900,40 m³ i czasu wyrażonego w latach, liczonych dla jednego kwartału – 0,25 lat. W efekcie daje to: 0,75 ͯ 10900,40 ͯ 0,25 = 2043,82 zł w zaokrągleniu 2044 zł. W art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jednym ze składników iloczynu jest czas wyrażony w latach, a jednocześnie stosownie do art. 272 ust. 10 ustalając wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Czas w przedmiotowej sprawie to kwartał, który musi zostać wyrażony w jednostce jaką są lata. Wymusza to przeliczenie kwartału na część roku, a kwartał odpowiada ¼ roku. W orzecznictwie istnieją rozbieżności co do sposobu ustalania wysokości opłaty zmiennej w oparciu o przepis art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Należy zauważyć, że jednostkowa stawka opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast ustalona została jako opłata za 1 m³ na 1 rok, tak w art. 274 pkt 5 lit. c ustawy Prawo wodne co do maksymalnej stawki opłaty jak i w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Sposób ustalenia jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych różni się od pozostałych stawek opłat, które ustalone zostały za pobór wód jako opłata za 1 m³ (art. 274 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo wodne), za pobór do celów elektrowni wodnych jako opłata za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej (art. 274 pkt 3 lit. a), za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jako opłata za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi (art. 274 pkt 8 i 9), za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni jako opłata za 1 dam³ wody o określonej temperaturze (art. 274 pkt 10) oraz za wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu jako opłata za 1 Mg pozyskanego materiału , albo za 1 m³ trzciny lub wikliny (art. 274 pkt 11). Wskazane wyżej przepisy ustanowiły górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne i odpowiadają im odpowiednie regulacje rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Porównanie tych jednostkowych stawek opłat zmiennych wskazuje, że stawki za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast są jedynymi, poza wysokością opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji (art. 274 pkt 6 ustawy Prawo wodne), które zostały ustalone z uwzględnieniem już w samym wskaźniku jednostki czasu (w postaci jednego roku) w jakiej następuje odprowadzanie wdanej ilości wód opadowych lub roztopowych. Wszystkie pozostałe wskaźniki odnoszą się tylko do wielkości fizycznych obrazujących wielkość korzystania z danej usługi wodnej, bez wskazania czasu w jakim to następuje. Sąd w przedmiotowej sprawie nie jest zobowiązany do rozważenia kwestii, co oznacza zapis ustawowy, powtórzony w rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 2017 r., odnoszący się do stawki jednostkowej opłaty za wprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych wyrażonej w złotych za 1 m³ na 1 rok. W przedmiotowej sprawie, co nie jest sporne, stawka jednostkowa opłaty za wprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych wynosi 0,75 zł za 1 m³ na 1 rok. W ocenie Sądu, to właśnie ten zapis sposobu ustalenia jednostkowej stawki opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych wymusił sposób ustalenia opłaty zmiennej dla tej usługi wodnej, co znalazło odzwierciedlenie w zapisie art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych ustala się jako iloczyn trzech składników: - jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w złotych za 1 m³ na 1 rok, - ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, - czasu, wyrażonego w latach. Jednostkowa stawka opłaty wynosząca 0,75 zł dotyczy 1 m³ odprowadzanych do wód - wód opadowych i roztopowych na 1 rok. Czyli nie jest to stawka opłaty liczona tylko za 1 m³ wód opadowych i roztopowych. Iloczyn składający się z ww. trzech składników zawiera w sobie różne jednostki: wartość wyrażoną w złotych, ilość wyrażoną w m³ i czas wyrażony w latach. Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych musi być wyrażona w złotych. Gdyby ustawodawca nie wprowadził składnika czasu, wyrażonego w latach, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych wyrażona byłaby w złotych na 1 rok, co z punktu widzenia zapisu arytmetycznego nie jest poprawne. Ilość wód odprowadzanych wyrażona w m³ dotyczy kwartału, bo zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy Prawo wodne okres rozliczeniowy wynosi kwartał i ten właśnie czas wynoszący kwartał musimy wyrazić w przeliczeniu na rok, gdyż w takiej jednostce wyrażany jest czas we wzorze na obliczenie wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Kwartał to ¼ roku. W ten sposób uzyskaliśmy jednakowe jednostki składników w iloczynie. W ostateczności pozwala to na ustalenie wielkości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych wyrażonej w złotych. Wobec powyższego uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w rezultacie określenie opłaty zmiennej w wysokości zawyżonej. Ponownie rozpatrując reklamację, organ uwzględni powyższe uwagi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.