II OSK 1056/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/18 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w R., gm. A., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez oddalenie skargi mimo niezastosowania przez organy wskazanego przepisu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo wadliwego zastosowania przez organy wskazanych przepisów, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodny z zasadą godności, praworządności i proporcjonalności oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia uniemożliwiającego skarżącej zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów strony, w tym w szczególności stanowiska strony wskazanego w skardze z [...] lipca 2018 r. i niezweryfikowanie podnoszonych przez skarżącą wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.ps.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nie zmierzający do wyjaśnienia sprawy i nie wyczerpujący wszystkich możliwości dowodowych, co przejawiało się m.in. w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia istotnych dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dowodów zmierzających do wyjaśnienia, czy przedmiotowa budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym czy zachodzą przesłanki do jej legalizacji, f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 7a poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej wątpliwości co do stanu faktycznego i co do normy prawnej sprawy, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i zbadania stanu faktycznego sprawy, w sytuacji kiedy postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. o sygn. [...] nie zostało zakończone; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej Instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ administracji nie podjął działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego oraz nie dokonał dostatecznie wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, do czego jest zobowiązany zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga jego poprzedzenia prawidłowym i szczegółowym zbadaniem materiału dowodowego i wszelkich podnoszonych przez strony okoliczności, czego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie zabrakło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten niestety nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi będą rozpoznane łącznie, bo ich istota sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w sprawie organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania co do legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku produkcyjnego. Na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco. Postanowienie wydane w trybie wskazanego wyżej przepisu jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego dotyczące niewyjaśnienia sprawy i pominięcie "istotnych dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dowodów zmierzających do wyjaśnienia, czy przedmiotowa budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", są tutaj nieadekwatne. Przypomnieć po raz kolejny należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Te "inne uzasadnione przyczyny" to oczywiście res iudicata – funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy lub gdy toczy się już postępowanie w sprawie. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postepowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bądź gdy toczy się już postepowanie administracyjne dotyczące, jak w sprawie niniejszej tego samego obiektu budowlanego w takim samym stanie prawnym. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja w sprawie zachodzi. Mamy tu ten sam podmiot i ten sam obiekt budowlany – budynek produkcyjny zlokalizowany na działce nr [...] położony przy ul. [...] w R., gm. A., stan faktyczny i prawny się nie zmienił. Wniosek M. M. z [...] stycznia 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. dotyczył legalizacji samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu (k. 1 akt administracyjnych organu I instancji). Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że pod znakiem [...] prowadzone jest przez inspektora nadzoru w W. postępowanie w trybie art. 48 - 49 ustawy prawo budowlane dotyczące tego budynku. W toku tego właśnie postępowania oceniana jest dopuszczalność legalizacji wybudowanego samowolnie obiektu, która może stanowić podstawę do oddania obiektu do użytkowania. Kiedy trwa już postępowanie w sprawie administracyjnej to nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego, nowego postępowania w tej samej sprawie. W toczącym się postępowaniu skarżąca może podnosić, że samowolnie wybudowany budynek produkcyjny jest zgodny z planem miejscowym i warunkami technicznymi. Dlatego ma rację sąd I instancji i organy orzekające, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania na wniosek z [...] stycznia 2018 r dotyczący legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku produkcyjnego na działce [...] położonego w R. gm. A., jeżeli prowadzone już jest postępowanie w sprawie tożsamej pod znakiem [...] w trybie art. 48-49 ustawy prawo budowlane, w toku, którego oceniana jest dopuszczalność legalizacji obiektu, stanowiąca następnie podstawę do oddania obiektu do używania. Dlatego w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem nie może być wszczęte. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.