II SA/Kr 1098/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie skargę oddala. Postanowieniem nr [...], znak : [...] z dnia 20 marca 2018 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M. M. z dnia 29 stycznia 2018 r w przedmiocie legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonego przy ul. [...] w [...] gm. A.. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż przewidziana w art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy uprzednio rozpatrzono sprawę w stosownym trybie administracyjnym przez organ administracji publicznej w sytuacji ponowienia wniosku w tej samej sprawie. Złożony wniosek dotyczy wydania aktu administracyjnego określonego w art. 49 ust 4 prawo budowlane w odniesieniu do przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem do sygn. akt [...] a więc w odniesieniu do samowolnej rozbudowy budynku produkcyjno – biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Postepowanie jest w toku i nie zostało zakończone. Pani M. M. jest stroną w tym postępowaniu i skoro organ prowadzi z urzędu postepowanie do sygn. [...] w trybie art. 48-49 prawa budowlanego, to ten samo organ nadzoru budowalnego nie może podejmować drugiego postępowania, które jest tożsame z innym postępowaniem w zakresie przedmiotu: to jest podstawy prawnej, podstawy faktycznej oraz stanu faktycznego. Kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie byłaby wydana w warunkach tzw. powagi rzeczy osądzonej, co wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. jak stwierdza organ – skoro wniosek dotyczy sprawy w odniesieniu, do której już toczy się postępowanie administracyjne i w jego toku zapadnie ostateczne rozstrzygnięcie odmówiono wszczęcia postepowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Po wniesieniu zażalenia przez M. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] , znak; [...] utrzymał skarżone postanowienie w mocy stwierdzając, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. była zasadna. Żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie pod sygn.. [...] w trybie art. 48-49 ustawy prawo budowalne. W tej sytuacji nie można podejmować kolejnego postępowania, które jest tożsame z innym postępowaniem w zakresie przedmiotu - to jest podstawy prawnej, faktycznej oraz stanu faktycznego. W ocenie [...]WINB zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci toczącej się w tej samej sprawie postępowania administracyjnego przed PINB w W.. Organ odwoławczy zapoznał się z aktami sprawy w związku z postępowaniem odwoławczym znak: [...] od decyzji PINB w W. z dnia 22 marca 2018 r , znak : [...], jaka zapadła w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy budynku produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Skoro organ I instancji prowadzi postępowanie w tożsamej sprawie, to nie było możliwe wszczęcie postępowania we wnioskowanej sprawie. Byłoby to istotne naruszenie procedury administracyjnej - to jest prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego obiektu budowlanego. Skargę na to postanowienie organu II instancji wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzuciła naruszenie art. 48 ust 1 i 2 ustawy prawo budowalne poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. Poza tym naruszenie art. 61 a §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. uniemożliwiające skarżącej legalizację samowolnie wybudowanego budynku. Art. 7 , art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasad działania przez organy administracji publicznej w sposób utrwalający zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz obowiązku ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy. Art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalającym możliwość wszczęcia postępowania w sposób niepełny i uniemożliwiającą analizę wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Skarżąca nie kwestionuje, że przed PINB w W. prowadzone jest z urzędu postępowanie o sygn. [...] lecz skoro to postępowanie nie zostało zakończone to nie ma przeszkód zadaniem skarżącej, by zainicjować kolejne postępowanie, gdyż w odniesieniu do jej żądania nie wydano prawomocnej decyzji. Zdaniem skarżącej organ dotychczas nie zweryfikował czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także nie narusza przepisów o charakterze techniczno – budowlanym. Skoro tak, to nie wiadomo czy zgłoszone żądanie skarżącej pokrywa się z przedmiotem postępowania prowadzonego z urzędu do sygn. [...] W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, bowiem prowadzone jest postępowanie w sprawie tożsamej pod znakiem [...] w trybie art. 48-49 ustawy prawo budowlane, w toku, którego oceniana jest dopuszczalność legalizacji obiektu, stanowiąca następnie podstawę do oddania obiektu do używania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone przez M. M. postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Skarga, jako bezzasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem, bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) bądź wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania. Ten przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Skarżąca nie kwestionuje, że pod znakiem [...] prowadzone jest przez PINB w W. postępowanie w trybie art. 48-49 ustawy prawo budowlane w toku, którego oceniana jest dopuszczalność legalizacji wybudowanego samowolnie obiektu, które może następnie stanowić podstawę do oddania obiektu do używania. Przedstawiony pogląd organów - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę podziela. "Inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. to niewątpliwie również stan, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne bądź zostało ono już zakończone rozstrzygnięciem (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. IV SA/Po 332/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. II SA/Ke 557/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. VII SA/Wa 141/14). Pogląd tego rodzaju nie budzi wątpliwości także w nauce przedmiotu (P. Przybysz, Komentarz do art. 61a K.p.a., Lex Polonica Perfecta, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego Z. R. Kmiecik, Lex). Pomiędzy toczącą się już sprawą pod sygn. [...], a sprawą inicjowaną wnioskiem skarżącej o wszczęcie postępowania zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa, przedmiotowa oraz niezmieniony stan prawny. Rozpoznając skargę Sąd stwierdza, że stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio jest, podstawą do zastosowania art. 61a k.p.a. Jednocześnie zachodzi w sposób oczywisty tożsamość zawisłej sprawy (znak [...], [...]) ze sprawą wskazywaną we wniosku skarżącej (ta sama podstawa prawna, ten sam przedmiot praw i obowiązków, ta sama strona). Sposób zainicjowania postępowania wszczętego wcześniej (na wniosek, z urzędu) nie ma tu znaczenia. Powyższa okoliczność nie była w skardze w żaden sposób kwestionowana. Zarzucano jedynie, że skoro to postępowanie nie zostało zakończone to nie ma przeszkód "do zainicjowania kolejnego postępowania ". Takie rozumowanie jest błędne, bowiem w sprawie zainicjowanej z urzędu na podstawie art. 48-49 ustawy prawo budowlane, oceniana jest dopuszczalność legalizacji wybudowanego obiektu, stanowiąca następnie podstawę do oddania obiektu do używania, (na czym zależy skarżącej). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze nie można się zgodzić, że organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Organy prowadzące postępowanie w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, do którego odniosły się w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Skoro w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nastąpiła wobec faktu, iż postępowanie w sprawie tożsamej do niej jest już w toku, należy ją ocenić jako zgodną z prawem. Stan faktyczny – w zakresie niezbędnym do zweryfikowania dopuszczalności wszczęcia postępowania – nie budzi wątpliwości; nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 7, art. 8 ani art. 77 k.p.a. Gdy toczy się postępowanie w sprawie administracyjnej, to – nawet jeżeli jeszcze nie zapadła w nim jakakolwiek decyzja – nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Jak wynika z powyższego organy obu instancji słusznie doszły do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 29 stycznia 2018 r dotyczący legalizacji i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku produkcyjnego na działce [...] położonego w [...] gm. A., skoro prowadzone jest postępowanie w sprawie tożsamej pod znakiem [...] w trybie art. 48-49 ustawy prawo budowlane, w toku, którego oceniana jest dopuszczalność legalizacji obiektu, stanowiąca następnie podstawę do oddania obiektu do używania. W tej sytuacji prawidłowo zastosowano przepis art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem nie może być wszczęte "z innych przyczyn". Z tych względów, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.